Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. октобра 2023. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 22. став 10. Закона о обавезним осигурањима у саобраћају („Службени гласник Републике Српске“ бр. 82/15 и 78/20).
О б р а з л о ж е њ е
Дарио Љ. Сандић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 22. став 10. Закона о обавезним осигурањима у саобраћају („Службени гласник Републике Српске“ бр. 82/15 и 78/20). Цитирајући оспорену, као и одредбе члана 13. Закона о обавезним осигурањима у саобраћају, те одредбе члана 154. Закона о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ" бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени гласник Републике Српске" бр. 17/93, 3/96, 39/03 и 74/04), члана 383. Закона о парничном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07 и 61/13), члана 48. став 3. и члана 54. Устава Републике Српске, као и тачке 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава (у иницијативи погрешно означено да се ради о одредби члана 101. став 4. Устава) давалац иницијативе истиче да је оспореном законском одредбом онемогућено оштећеном лицу да оствари право на штету, односно право на имовину која се, како наводи, односи на трошкове састава захтјева за накнаду штете који се подноси осигуравајућем друштву. С тим у вези давалац иницијативе указује на поступак подношења одштетног захтјева, односно захтјева за накнаду штете осигуравајућем друштву за који је, по његовом мишљењу, потребно правнo знање, те образлаже на који начин се оспореним прописивањем оштећена лица, којa исто немају и нису у могућности да сама саставе тај захтјев, онемогућавају да остваре право на накнаду штете, односно право на имовину, те на који начин су дискриминисани у остваривању права на штету проузроковану у саобраћајним незгодама. Закључно, давалац иницијативе указује и на примјену оспорене законске одредбе у судским поступцима који се воде након што друштво за осигурање у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева одбије или значајно умањи износ накнаде штете и с тим у вези наводи да судови одбијају да, иако се ради о трошковима насталим у вези са вођењем поступка накнаде штете проузроковане у саобраћајним незгодама, у трошкове судског поступка урачунају и трошкове састава захтјева за накнаду штете који се подноси осигуравајућем друштву. На основу изложеног предлаже да Суд утврди несагласност оспорене законске одредбе са Уставом.
Народна скупштина Републике Српске доставила је одговор у коме је оспорила наводе из иницијативе истичући да давалац иницијативе погрешно тумачи Устав Републике Српске, али и закон који оспорава, те је, између осталог, наведено да оспорена одредба Закона о обавезним осигурањима у саобраћају није императивног карактера и да, самим тим, не искључује могућност оштећеном лицу да код одговорног друштва за осигурање, поред накнаде претрпљене штете из осигурања, затражи и оствари право на накнаду трошкова састављања одштетног захтјева које је у поступку остваривања права за накнаду штете из осигурања и сносио. Овако формулисана законска одредба, како се даље наводи у одговору, даје право оштећеном лицу да и у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева, а према властитој процјени, користи правно или било какво друго заступање, а оставља и могућност оштећеном лицу, друштву за осигурање и евентуалном пуномоћнику да се договоре, односно да регулишу своја права и обавезе у погледу евентуалних трошкова сачињавања одштетног захтјева, што се у пракси ради. Поред тога, у одговору се тврди да оспореном одредбом није повријеђено право оштећеног лица да за потребе поступка наплате штете из саобраћајне незгоде у својству пуномоћника ангажује адвоката. Такође, у одговору се наводи да је основни принцип дјелатности осигурања накнада штете настале усљед наступања осигураног случаја, а не зарада било које стране покривене конкретним уговором о осигурању, а да сврха подношења захтјева осигуравачу није избјегавање судских спорова, већ нужна, законом утврђена радња у циљу идентификовања оштећеног лица и штетног догађаја који је наступио (конкретна саобраћајна незгода), како би се даље спроводио поступак вредновања и исплате штете, а све у оквиру привредне дјелатности осигуравача. Надаље, у одговору се наводи да оштећено лице, уз ангажовање адвоката, или без његовог ангажовања, увијек има право на преиспитивање износа одобреног му на име накнаде штете из ауто-осигурања, било кроз институт приговора друштву за осигурање, приговoра Омбудсману за осигурање при Агенцији за осигурање Републике Српске, или путем суда. У одговору се, такође, наводи да мирно рјешавање спора представља алтернативни начин рјешавања спора, који се заснива на принципу добровољности, односно да представља само могућност за оштећеног и друштво за осигурање да на принципима уважавања међусобних интереса постигну договор мимо суда и постигну рјешење које је једноставније и ефикасније од вођења судског спора, али да на крају, када се исцрпе сви механизми мирног рјешавања, оштећено лице које није задовољно одлуком друштва за осигурање у погледу одштетног захтјева има право да поднесе и тужбу против одговорног друштва. Наглашава се и да је законодавац, усвајајући оспорено законско рјешење, поступио у најбољем интересу, те да је цијенећи разлоге цјелисходности, општег интереса, усвојио закон у постојећем тексту, као и да није у надлежности Уставног суда да цијени да ли је законодавство најбоље рјешење за уређење проблема, односно да ли је законодавно овлашћење требало да буде искоришћено на другачији начин. Уз то, наглашено је и да незадовољство одређеним законским рјешењем може бити само предмет законодавне процедуре, али не и предмет оцјене уставности.
Оспореним чланом 22. став 10. Закона о обавезним осигурањима у саобраћају („Службени гласник Републике Српске“ бр. 82/15 и 78/20) прописано је да у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева у друштву за осигурање, одговорно друштво за осигурање није дужно надокнадити трошкове правног и било каквог другог заступања оштећеном лицу.
У поступку разматрања оспорене одредбе Закона о обавезним осигурањима у саобраћају Суд је имао у виду да је одредбама Устава Републике Српске на чије повреде указује давалац иницијативе и другим релевантним одредбама утврђено је: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да се обезбјеђује судска заштита слобода и права зајамчених овим уставом (члан 48. став 3), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација и друге односе од интереса за Републику (тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
Поред наведених одредаба Устава Суд је имао у виду одредбе Закона о обавезним осигурањима у саобраћају („Службени гласник Републике Српске“ бр. 82/15 и 78/20) којим је прописано: члан 1. да се овим законом уређују обавезна осигурања у саобраћају у Републици Српској; члан 2. да су врсте обавезног осигурања у саобраћају у смислу овог закона: 1) осигурање путника у јавном превозу од посљедица несрећног случаја, осим путника у ваздушном саобраћају, 2) осигурање власника возила од одговорности за штету проузроковану трећим лицима (у даљем тексту: осигурање од аутоодговорности, 3) осигурање власника ваздухоплова од одговорности за штету проузроковану трећим лицима и путницима и 4) осигурање власника пловила на моторни погон од одговорности за штету проузроковану трећим лицима; члан 4. став 1. да је одговорно друштво за осигурање друштво за осигурање с којим је власник превозног средства, којим је проузрокована штета, закључио уговор о осигурању од одговорности за штету проузроковану трећим лицима (тачка 3), а да је оштећено лице лице које има право на накнаду штете у складу са овим законом (тачка 9); члан 13. да оштећено лице има право да, на основу уговора о обавезном осигурању из члана 2. овог закона, поднесе одштетни захтјев непосредно одговорном друштву за осигурање (став 1); члан 22. да је одговорно друштво за осигурање дужно да утврди правни основ и висину одштетног захтјева, те исплати одштету, уз достављање образложене понуде, у року од 30 дана од дана када је оштећено лице доставило све потребне документе, а најдуже до 60 дана од дана подношења одштетног захтјева (став 1), да је образложена понуда писмени једнострани акт одговорног друштва за осигурање, који садржи најмање податке о основаности одштетног захтјева, висини одштете, као и образложење правног основа и обрачуна висине одштете (став 2), да је, уколико се нису стекли услови за давање образложене понуде из става 1. овог члана, друштво за осигурање дужно да, у року од 60 дана од дана подношења одштетног захтјева, оштећеном лицу упути образложени одговор ако: 1) одбија одштетни захтјев као неоснован јер је утврдило да, по поднесеном одштетном захтјеву, не постоји његова одговорност и обавеза или 2) није у могућности да јасно утврди своју одговорност или висину одштете (став 3), да је, уколико одговорно друштво за осигурање има могућност да утврди дјелимично своју обавезу, уз образложени одговор који упућује оштећеном лицу, одговорно друштво за осигурање дужно извршити плаћање утврђеног дијела своје обавезе у року од 15 дана од дана када је утврдило своју обавезу, а најдуже до 60 дана од дана подношења одштетног захтјева (став 4), да је у образложеној понуди и образложеном одговору друштво за осигурање дужно да оштећено лице упути на право улагања приговора друштву за осигурање, као и на право подношења тужбе (став 5), да оштећено лице има право, уз износ одштете, и на законску затезну камату почев од првог дана након истека рока од 60 дана од дана подношења одштетног захтјева (став 6), да је рок за рјешавање приговора 15 дана од дана подношења приговора оштећеног лица (став 9); члан 23. да је одговорно друштво за осигурање дужно да, у сврху обраде и рјешавања одштетног захтјева, предузме све радње са циљем прикупљања докумената и доказа на основу којих се утврђује одговорност друштва за осигурање и висина одштете (став 1), да је одговорно друштво за осигурање дужно да оштећено лице које поднесе одштетни захтјев, без одлагања, писмено обавијести о свим документима и доказима које је обавезно поднијети, у циљу рјешавања одштетног захтјева (став 2), да је одговорно друштво за осигурање, поред докумената из става 2. овог члана, овлашћено да захтијева и додатне документе ради утврђивања околности настанка штетног догађаја, утврђивања правног основа и висине одштете, односно ради исплате, али не и доказе који немају утицаја на поступак рјешавања одштетног захтјева или које оштећено лице није у могућности да прибави због законских ограничења (став 3), да Управни одбор Агенције за осигурање Републике Српске доноси акт којим прописује правила поступка рјешавања одштетних захтјева и стандарде у комуникацији друштва са трећим оштећеним лицима, подносиоцима одштетних захтјева (став 6), да уколико друштво за осигурање не ријеши одштетни захтјев у року од 60 дана од дана подношења захтјева или уколико оштећено лице има друге разлоге, може тужбом покренути поступак код надлежног суда против одговорног друштва за осигурање (члан 24. став 1).
По оцјени Суда, из наведених одредаба Устава (тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава) произлази овлашћење законодавног органа да уреди обавезна осигурања у саобраћају у Републици Српској која се односе на осигурање путника у јавном превозу од посљедица несрећног случаја, осигурање власника возила од одговорности за штету проузроковану трећим лицима, осигурање власника ваздухоплова од одговорности за штету проузроковану трећим лицима и путницима и осигурање власника пловила на моторни погон од одговорности за штету проузроковану трећим лицима. Наведено овлашћење за уређивање обавезног осигурања у саобраћају обухвата и овлашћење за детаљно прописивање правила поступања одговорног друштва за осигурање и роковa у којима је дужно предузимати одређене радње након запримања комплетираног одштетног захтјева, укључујући и питање трошкова у том поступку. У том смислу законодавац је, по оцјени Суда, прописивањем да у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева у друштву за осигурање одговорно друштво за осигурање није дужно надокнадити трошкове правног и било каквог другог заступања оштећеном лицу, поступао у границама уставних овлашћења. При томе, Уставни суд, полазећи од своје надлежности утврђене одредбама члана 115. Устава, није надлежан да одлучује о оправданости и цјелисходности оспореног законског рјешења, јер су та питања у домену законодавне политике. Уставни суд је, такође, оцијенио да се оспореном одредбом Закона не доводи у питање начело једнакости грађана из члана 10. Устава, имајући у виду да се та одредба односи једнако на све грађане који се налазе у истој правној ситуацији прописаној том одредбом и не ствара се неједнакост грађана с обзиром на њихова својства утврђена наведеном одредбом, укључујући и лична својства.
Навод даваоца иницијативе да је раније важећим законом питање трошкова у поступку рјешавања одштетног захтјева у друштву за осигурање било уређено на другачији начин него сада важећим Законом о обавезним осигурањима у саобраћају не указује, по оцјени Суда, на неуставност оспорене одредбе члана 22. став 10. тог закона, јер је право законодавца да самостално уреди поступак за рјешавање одштетних захтјева, а у оквиру тога и питања у вези са трошковима подношења одштетних захтјева друштву за осигурање. Исто тако, по оцјени Суда, без утицаја је на оцјену уставности оспорене одредбе Закона и навод даваоца иницијативе да су оштећена лица, која немају правно знање и нису у могућности да сама саставе одштетни захтјев, онемогућена у остваривању права на штету, односно својих имовинских права која се односе на трошкове састава захтјева за накнаду штете. Наиме, имајући у виду да је Законом о обавезним осигурањима у саобраћају прецизно уређено поступање друштва за осигурање у вези са прикупљањем докумената и доказа у циљу утврђивања одговорности друштва и висине одштете те, између осталог, и обавезано друштво за осигурање да оштећено лице које поднесе одштетни захтјев, без одлагања писмено обавијести о свим документима и доказима које је обавезно поднијети, у циљу рјешавања одштетног захтјева, као и Агенција за осигурање Републике Српске да подзаконским актом пропише правила поступка рјешавања одштетних захтјева и стандарде у комуникацији друштва са трећим оштећеним лицима, подносиоцима одштетних захтјева, Суд сматра да је оштећено лице у могућности да само предузима потребне радње у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева у друштву за осигурање, односно да није обавезно да те радње предузима преко пуномоћника, укључујући и пуномоћника адвоката. У вези с тим, такође, Суд указује и да оспорено прописивање не искључује право оштећеног лица да за потребе овог поступка код друштва за осигурање ангажује у својству пуномоћника адвоката, као и да оствари право на накнаду трошкова састављања одштетног захтјева које је имао у поступку остваривања права на накнаду штете из основа осигурања, те да се издаци учињени поводом остваривања одштетног захтјева не могу сматрати штетом у смислу одредбе члана 155. Закона о облигационим односима, како то наводи давалац иницијативе, с обзиром на то да исти нису проистекли из самог штетног догађаја, као његова посљедица, већ трошак настао поводом ангажовања пуномоћника из реда адвоката, а на име састављања одштетног захтјева.
Имајући у виду да је чланом 48. став 3. Устава утврђено да се обезбјеђује судска заштита слобода и права зајамчених овим уставом, а чланом 54. Устава да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, Суд је оцијенио да се ове одредбе Устава које давалац иницијативе наводи као основ неуставности оспорене законске одредбе, с обзиром на Уставом утврђену садржину права која се њима јамче, не могу довести у уставноправну везу са питањем које се уређује оспореном одредбом члана 22. став 10. Закона.
Указивање даваоца иницијативе на примјену оспорене законске одредбе у судским поступцима који се воде након што друштво за осигурање, у поступку мирног рјешавања одштетног захтјева, одбије или значајно умањи износ накнаде штете, по оцјени Суда, тиче се начина примјене ове одредбе, што излази из оквира надлежности Уставног суда утврђене одредбама члана 115. Устава. Такође, није у надлежности Уставног суда да оцјењује међусобну усаглашеност одредаба два или више закона, па тако ни сагласност оспорене одредбе Закона о обавезним осигурањима у саобраћају са одговарајућим одредбама Закона о парничном поступку и Закона о облигационим односима.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
У складу са Рјешењем Суда број: СУ-540/22 од 21. децембра 2022. године, судија проф. др Иванка Марковић је изузета од вијећања и гласања у овом предмету.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-65/22
25. октобар 2023. године