Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачке г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 25. октобра 2023. године, донио је
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 26. став 3. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08, 110/08 и 79/15).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 2. Одлуке о укидању статуса јавног добра број: 04/1-012-2-693/19 од 7. марта 2019. године („Службени гласник Републике Српске“ број 24/19).
О б р а з л о ж е њ е
„Интеграл инжењеринг“ а.д. Лакташи дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјењивање уставности члана 26. став 3. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08, 110/08 и 79/15) и за оцјењивање уставности и законитости тачке 2. Одлуке о укидању статуса јавног добра број: 04/1-012-2-693/19 од 7. марта 2019. године („Службени гласник Републике Српске“ број 24/19), коју је донијела Влада Републике Српске. Давалац иницијативе оспорава члан 26. став 3. Закона о експропријацији у односу на тачке 6. и 18. Амандмана XXXII којим је замијењен члан 68. Устава Републике Српске, чланове 54, 56. и 60. Устава и члан 1. Протокола 1. уз Европску конвенцију о људским правима и основним слободама. У иницијативи се наводи да примјеном оспорене законске одредбе Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске, у чијој надлежности је вођење и одржавање јавних евиденција о некретнинама, одбија да изврши спровођење купопродајног уговора у јавним евиденцијама о некретнинама уколико постоји забиљежба поступка експропријације на некретнинама, а уколико и дође до промјене власништва на непокретностима које су предмет експропријације, орган који води поступак, као и заступник корисника експропријације не прихватају учешће у поступку новог власника непокретности, сматрајући да спроведена промјена нема правно дејство у односу на корисника експропријације. У иницијативи се указује на садржај члана 99. Закона о премјеру и катастру Републике Српске и наводи да осим забиљежбе оптерећења и отуђења и забиљежби које се односе на лично својство власника непокретности, ниједна забиљежба не ограничава власника да располаже у пуном обиму својим власничким правима. Давалац иницијативе сматра да постојање забиљежбе о покренутом поступку експропријације не може ограничавати власника непокретности да у пуном обиму располаже својим власничким правима на тој непокретности, те стога наводи да уколико оспорена законска одредба утврђује забрану укњижбе новог власника на непокретности која је предмет експропријације, на основу купопродајног уговора или рјешења о насљеђивању или другог ваљаног правног посла, или права на примјену члана 11. Закона о експропријацији, на висину накнаде и слично, онда је она у супротности са наведеним уставним одредбама.
Везано за тачку 2. оспорене одлуке о укидању статуса јавног добра, у иницијативи се наводи да је она у супротности са члановима 10, 16, тачкама 6. и 18. Амандмана XXXII којим је замијењен члан 68. Устава, члановима 60, 66. став 2, 54, 56. и 90. став 1. тач. 3 и 4. Устава Републике Српске, чланом 1. Протокола 1, чланом 6. став 1. и чланом 14. Европске конвенције о људским правима и основним слободама, чланом 52. став 1. Закона о стварним правима, чланом 33. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22 и 56/22) и чланом 28. став 2. и 3. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 110/08 и 79/15). С тим у вези се наводи да је Влада Републике Српске доношењем тачке 2. оспорене одлуке прекорачила своја уставна и законска овлашћења, јер по мишљењу даваоца иницијативе, није била надлежна да одлучује о праву својине на предметним непокретностима и наложи брисање уписаних корисника земљишта у катастарском операту, с обзиром на то да је то у искључивој надлежности Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове. Поред тога се наводи да је тачка 2. оспорене одлуке у супротности са чланом 52. став 1. Закона о стварним правима, као и да је доношењем исте онемогућена примјена члана 28. ставови 2. и 3. Закона о експропријацији, којом би уписани посједници на некретнинама из тачке 1. ове одлуке имали законско право да у поступку експропријације као претходно питање докажу и евентуално власништво на предметним непокретностима, те остваре право на накнаду за експроприсану имовину.
У допуни иницијативе која је накнадно достављена Суду, давалац иницијативе суштински истиче да упис забиљежбе експропријације према оспореној законској одредби значи забрану располагања непокретношћу на којој је уписана забиљежба, што је у супротности са Уставом, наводећи са друге стране, да оспорена законска одредба јасно и прецизно дозвољава промјену власништва, односно било коју врсту отуђења непокретности на којој постоји забиљежба експропријације, али је за даваоца иницијативе спорно прописивање да та промјена нема правног дејства у односу на корисника експропријације. У вези с тим се истиче да, уколико у поступку експропријације дође до промјене власништва на експроприсаној непокретности, нови власник непокретности неће моћи да заштити своја власничка права и то првенствено право на накнаду за експроприсану непокретност, јер за корисника експропријације нови власник није странка у поступку. Истичући да је на наведени начин онемогућено новом власнику некретнине која је предмет експропријације да штити своја власничка права, давалац иницијативе поред већ наведених уставних одредаба, оспорену законску одредбу оспорава и у односу на чланове 5, 10, 16, 55. и 108. Устава Републике Српске. Везано за садржај оспореног члана 2. Одлуке о укидању статуса јавног добра број: 04/1-012-2-693/19 од 7. марта 2019. године у допуни иницијативе се наводи да је одлучивањем као у истој онемогућена судска заштита.
Народна скупштина Републике Српске није Суду доставила одговор на иницијативу и допуну иницијативе.
Оспореним чланом 26. став 3. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08, 110/08 и 79/15) је прописано да отуђење непокретности у погледу које је извршена забиљежба експропријације, као и промјена других односа на непокретности (промјена власништва и др.) нема правног дејства у односу на корисника експропријације.
Одлуку о укидању статуса јавног добра број: 04/1-012-2-693/19 од 7. марта 2019. године („Службени гласник Републике Српске“ број 24/19) донијела је Влада Републике Српске на основу члана 43. став 3. Закона о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08), а у вези са чланом 2. став 1. и чланом 5. став 1. Закона о посебном поступку експропријације ради изградње ауто-пута коридор 5ц кроз Републику Српску и изградње дионице ауто-пута коридор „9. јануар“ Бањалука - Добој („Службени гласник Републике Српске“ број 61/18), чланом 4. став 1. и чланом 189. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16 и 62/18). Тачком 1. ове одлуке утврђује се укидање статуса јавног добра на тачно одређеним катастарским честицама уписаним у земљишној књизи као Исказ 1 јавно добро, а у катастарском операту као посјед индивидуално наведених физичких лица.
Оспореним чланом 2. ове одлуке је прописано да ће на непокретностима из тачке 1. ове одлуке Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове, Подручна јединица Добој, Земљишно-књижно одјељење извршити брисање уписа Исказ 1 јавно добро и уписати их у нови зк. уложак к.о. Костајница као својину Републике Српске са 1/1 дијела, а у катастарском операту извршиће упис посједа у корист Републике Српске са 1/1 дијела.
Приликом оцјене оспорене законске одредбе Суд је имао у виду да је одредбама Устава Републике Српске на које се указује у иницијативи, као и одредбама Устава које су по оцјени Суда од значаја за оцјену уставности оспорене законске одредбе утврђено: да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима, владавини права и тржишној привреди (члан 5. алинеје 1, 4. и 5); да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту, без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10); да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом или другим државним органом и организацијом (члан 16. став 1); да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54); да се јамчи право насљеђивања у складу са законом (члан 55); да се законом може ограничити или одузети право својине уз правичну накнаду (члан 56); да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој природи и намјени, у складу са законом (члан 60. став 1); да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облике својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава); да закони статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108); да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом (члан 115 став 1. тач. 1. и 2).
Поред наведеног Суд је узео у обзир да су Законом о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08, 110/08 и 79/15) уређени услови, начин и поступак експропријације непокретности за изградњу објеката од општег интереса, односно извођење радова од општег интереса (члан 1). Релевантним одредбама овог закона је прописано: да је према овом закону експропријација одузимање или ограничавање права власништва на непокретностима уз правичну накнаду која не може бити нижа од тржишне вриједности непокретности (члан 2); да су предмет експропријације непокретности у власништву физичких и правних лица (члан 4); да се непокретност може експроприсати након што је на начин одређен овим законом утврђен општи интерес за изградњу објеката, односно извођење других радова на тој непокретности (члан 5. став 1); да се експропријација може вршити за потребе Републике Српске и јединице локалне самоуправе, ако законом није друкчије одређено (корисник експропријације) (члан 6. став 1); да експропријацијом непокретност постаје власништво корисника експропријације (потпуна експропријација), а потпуном експропријацијом престају, поред права власништва ранијег власника, и друга права на тој непокретности (члан 7. став 1. и став 2); да за експроприсану непокретност власнику припада накнада у другој непокретности, а ако корисник експропријације не може обезбиједити такву непокретност одређује се правична накнада у новцу, која не може бити нижа од тржишне вриједности непокретности која се експроприше (члан 12. став 1); да накнаду за експроприсану непокретност сноси корисник експропријације (члан 12. став 5); да приједлог за експропријацију може поднијети корисник експропријације након утврђеног општег интереса за изградњу објеката или извођење радова (члан 23. став 1); да ће послије пријема приједлога за експропријацију надлежни орган управе, по службеној дужности, обавијестити без одгађања власника да је поднесен приједлог за експропријацију његових непокретности, уз упозорење из члана 56. овог закона (члан 26. став 1); да ће се по службеној дужности извршити забиљежба експропријације у земљишним и другим јавним књигама у којима се воде подаци о непокретностима (члан 26. став 2); да корисник експропријације и власник непокретности могу пред органом управе до доношења рјешења из члана 28. овог закона склопити споразум, те да споразум има снагу извршне исправе (члан 27. став 1. и 4); да рјешење о приједлогу за експропријацију доноси орган управе на чијој територији се налази непокретност за коју се експропријација предлаже (члан 28. став 1); да ће прије доношења рјешења о експропријацији орган управе саслушати власника непокретности о чињеницама у вези са експропријацијом, а ако постоји неслагање земљишно-књижног и фактичког стања на непокретности, расправиће се право власништва као претходно питање и друга претходна питања (члан 28. став 2. и 3); да рјешење којим се усваја приједлог за експропријацију поред осталог, садржи назначење корисника експропријације, назначење непокретности која се експроприше уз навођење података из земљишних и других јавних књига у којима се воде подаци о непокретностима, назначење власника и другог носиоца стварног права експроприсане непокретности и његово пребивалиште (члан 30. тач. б, г. и д); да ранији власник нема право на накнаду трошкова за улагање у земљиште и зграде које је извршио након што је писано обавијештен од органа управе о поднесеном приједлогу за експропријацију, осим оних трошкова који су били неопходни за редовно коришћење непокретности (члан 56); да је послије правоснажности рјешења о експропријацији орган управе дужан да без одгађања закаже и одржи усмену расправу за споразумно одређивање накнаде (члан 68. став 1), а ако се не постигне споразум о накнади у року од два мјесеца од дана правоснажности рјешења о експропријацији, орган управе ће без одгађања доставити правоснажно рјешење о експропријацији са свим списима надлежном суду на чијем подручју се налази експроприсана непокретност, ради одређивања накнаде у ванпарничном поступку (члан 70. став 1); да је поступак за одређивање накнаде за експроприсану непокретност хитан (члан 71).
Такође, чланом 98. Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 62/18 и 90/23) је прописано да је забиљежба упис којим се у катастар непокретности уписују чињенице које су од значаја за заснивање, измјену, престанак или пренос стварних права на непокретностима, које се односе на личност имаоца права, на саму непокретност или на правне односе поводом непокретности, те да, од уписа забиљежбе која је од значаја за заснивање, измјену, престанак или пренос стварних права на непокретностима, сва располагања имаоца права и уписи у катастру непокретности који су противни сврси уписане забиљежбе су условни и зависе од исхода рјешавања стварних права на непокретности због којих је забиљежба уписана. Чланом 99. тачка д) овог закона је прописано да се забиљежбом врши упис чињеница које се, поред осталог, односе на покретање поступка експропријације непокретности.
Полазећи од наведених уставних одредаба Суд је оцијенио да је законодавац сагласно својим уставним овлашћењима да уређује и обезбјеђује између осталог својинске и облигационе односе и заштиту свих облике својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом, оспореним законом уредио услове, начин и поступак експропријације непокретности за изградњу објеката од општег интереса, односно извођење радова од општег интереса. Такође, Суд је утврдио да у домену експропријације непокретности овлашћења Републике произлазе из њеног Уставом утврђеног права да, уз правичну накнаду, законом ограничи или одузме право својине, односно праву Републике да се у циљу остварења општег интереса мијеша у имовинска права физичких и правних лица, сопственика непокретности, гдје је одузимање или ограничавање права својине ранијег власника засновано на општем интересу претходно утврђеном Законом или одлуком Владе и неодвојиво је повезано са утврђивањем и исплатом правичне накнаде за експроприсану непокретност.
У складу са наведеним уставним овлашћењима законодавац је у оквиру одредби предметног закона које уређују поступак експропријације у члану 26. између осталог прописао да по пријему приједлога за експропријацију надлежни орган управе по службеној дужности, без одгађања, обавјештава власника да је поднесен приједлог за експропријацију његових непокретности уз упозорење из члана 56. овог закона да ће се по службеној дужности извршити забиљежба експропријације у земљишним и другим јавним књигама о покренутом поступку експропријације, а у оспореном ставу 3. истог члана је прописао да отуђење непокретности у погледу које је извршена забиљежба експропријације, као и промјена других односа на непокретности (промјена власништва и др.), нема правног дејства у односу на корисника експропријације. По оцјени Суда оспорени члан 26. став 3. наведеног закона, супротно наводима даваоца иницијативе, не прописује забрану располагања непокретношћу на којој постоји забиљежба експропријације, нити уређује процесноправни положај учесника у поступку експропријације. Такође, по оцјени Суда оспорена законска одредба не уређује ни питање накнаде нити поступак за одређивање накнаде за експроприсану непокретност. По оцјени Суда оспорени члан 26. став 3. Закона прописује правно дејство забиљежбе експропријације у земљишним и другим јавним књигама, која има карактер привременог уписа и обавјештења власнику и свим трећим лицима да је покренут поступак експропријације. Сврха тог уписа је да се у поступку до правоснажности рјешења о експропријацији заштите права корисника експропријације у случају промјене власништва и других односа на непокретности, а што може бити од утицаја на обавезе корисника експропријације, с обзиром на то да је корисник експропријације, у складу са законом, увијек обавезник плаћања накнаде. Међутим, како је давалац иницијативе одредбу члана 26. став 3. Закона о експропријацији оспорио у односу на одредбе чланова 54, 55, 56, 60. и тачака 6. и 18. Амандмана XXXII којим је замијењен члан 68. Устава Републике Српске, цијенећи претходно изражен став, Суд је оцијенио да се тако дати наводи иницијативе не могу довести у везу са садржином наведених уставних одредаба, слиједом чега су наводи даваоца иницијативе оцијењени као неосновани.
Такође, Суд је оцијенио да у конкретном случају није повријеђено уставно начело владавине права из члана 5. Устава, јер прописивање као у оспореној одредби не доводи у питање правну сигурност грађана, већ је управо у функцији обезбјеђивања владавине права и правне сигурности, с обзиром на то да забиљежба експропријације, сагласно начелу јавног повјерења у земљишне књиге, односно начелу јавности и начелу поуздања у катастар непокретности, као јавни регистар о непокретностима, има карактер обавјештења јавности о свим чињеницама које су од значаја за заснивање, измјену, престанак или пренос стварних права на непокретностима, односно на саму непокретност или на правне односе поводом непокретности. По оцјени Суда оспореном законском одредбом није повријеђено начело једнакости и равноправности из члана 10. Устава, будући да се оспорена законска одредба једнако односи на сва лица која се налазе у истој правној ситуацији прописаној овом одредбом.
Даље, како се садржај оспорене законске одредбе не може довести у везу са правом на једнаку заштиту у поступку пред судом и другим државним органима и организацијама, нити правом на жалбу или друго правно средство, Суд је оцијенио да наведена права из члана 16. Устава Републике Српске нису повријеђена.
На основу наведеног Суд је оцијенио да оспорена законска одредба није у супротности са Уставом, те да у конкретном случају није нарушено начело уставности из члана 108. Устава Републике Српске.
Наводе даваоца иницијативе о наводној или очигледној неправилној примјени прописа Суд није разматрао, јер према члану 115. Устава овај суд није надлежан да оцјењује примјену општег акта.
Како оспорена законска одредба не доводи у питање уставне гаранције на које се указује у иницијативи, то не постоји основ за разматрање евентуалне повреде права из члана 1. Протокола 1. уз Европску конвенцију о људским правима и основним слободама.
Такође, Суд је приликом разматрања оспорене одлуке о укидању статуса јавног добра утврдио да се ова одлука односи на индивидуално одређена лица, односно на конкретан поступак укидања статуса јавног добра на земљишту одређеном по површини и броју катастарске честице у земљишној књизи и катастарском операту, чији су посједници та лица.
С обзиром на наведено, Суд је утврдио да Одлука о укидању статуса јавног добра број: 04/1-012-2-693/19 од 7. марта 2019. године („Службени гласник Републике Српске“ број 24/19) по својој форми и садржини има карактер појединачног, а не општег правног акта, те је стога, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио да због ненадлежности не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 2. оспорене одлуке.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Овo рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-62/22
25. октобар 2023. године