Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. септембра 2023. године, д о н и о  је

О Д Л У К У

Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 73. став 2) Закона о предшколском васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" бр. 79/15, 63/20 и 64/22).

О б р а з л о ж е њ е

ЈУ „Центар за предшколско васпитање и образовање“ Бања Лука поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности члана 73. став 2) Закона о предшколском васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" бр. 79/15, 63/20 и 64/22). У приједлогу се наводи да оспорена законска одредба није у сагласности са чланом 10. и чланом 48. Устава Републике Српске. Предлагач, наиме, сматра да су предметним прописивањем, према којем је у колективном преговарању у предшколском васпитању предвиђена и трећа страна – оснивач, радници јавних предшколских установа стављени у неравноправан и дискриминирајући положај у односу на раднике других јавних установа на локалном нивоу. У вези с тим цитира одредбе члана 10. став 1) и члана 240. ст. 3) и 4) Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18 и 119/21), којима је, поред осталог, прописано ко су субјекти који закључују посебан колективни уговор за јавне службе и колективни уговор код послодавца. Као аргумент у прилог свом становишту предлагач указује на друге области, односно јавне установе на нивоу јединице локалне самоуправе  код којих није предвиђен оснивач као уговорна страна приликом колективног преговарања, због чега, по његовом мишљењу, запослени у предшколским јавним установама немају исти третман на нивоу локалне власти као запослени у осталим јавним установама које се финансирају из локалног буџета. Надаље, у приједлогу се истиче да је наведени став предлагача потврђен и у примјени ове одредбе у пракси, јер репрезентативни синдикат у овој области не може да постигне сагласност са оснивачем, односно јединицом локалне самоуправе, у погледу повећања плате радника. Поред тога, по мишљењу предлагача, оспореним прописивањем се ограничава и право синдиката у  области предшколског васпитања и образовања и послодаваца на колективно преговарање.

У одговору на приједлог који је доставила Народна скупштина Републике Српске наводи се да је приједлог неоснован, те да садржи погрешно тумачење уставних одредаба на које се предлагач позива, због чега се предлаже да Суд исти одбије. Доносилац предметног закона, прије свега, истиче да је приликом оспореног прописивања законодавац остао у границама зајамчених овлашћења из тач. 11. и 12. Амандмана XXXИИ на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава. У одговору се, надаље, износи став да је у односу на Закон о раду, на чије одредбе указује предлагач, Закон о предшколском васпитању и образовању леx специалис, којим се обезбјеђује легислативни оквир за остваривање права из ове области, што произлази, између осталог, и из члана 1. став 1) и члана 2. ст. 1) и 2) Закона о раду. Због тога се, по мишљењу законодавца на питања оснивања и рада предшколских установа примјењују одредбе оспореног закона, док се Закон о раду примјењује само на питања која нису регулисана Законом о предшколском васпитању и образовању. У одговору се потом наводи да је за тумачење оспорене законске одредбе потребно имати у виду да је предметним законом прописано да предшколску установу може основати јединица локалне самоуправе, да средства за обављање ове дјелатности обезбјеђује оснивач на основу усвојеног буџета, те да се, због тога, у колективно  преговарање и потписивање колективног уговора укључује и оснивач како би се обезбиједило довољно средстава за несметан рад предшколске установе и расподјелу истих на одговарајући начин. Стога је, како се истиче, оспорена одредба резултат цјелисходне процјене законодавца, а Уставни суд није надлежан да оцјењује цјелисходност и оправданост нормативних рјешења. Коначно, доносилац оспореног закона истиче да је питање субјеката са којима синдикат преговара и потписује колективни уговор на идентичан начин ријешено и одредбом члана 141. Закона о основном васпитању и образовању (“Службени гласник Републике Српске“ број 81/22), као и чланом 126. Закона о средњем образовању и васпитању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 41/18, 35/20 и 92/20).

Оспореним чланом 73. став 2) Закона о предшколском васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" бр. 79/15, 63/20 и 64/22) прописано је да у име радника у предшколским установама синдикат колективно преговара и потписује колективни уговор са оснивачем установе и послодавцем.  

У поступку оцјењивања уставности оспорених законских одредаба Суд је имао  у виду да је тачкама 11, 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава утврђено да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, систем јавних служби, радне односе, бригу о дјеци и омладини, образовање, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Поред тога, према члану 108. став 1. Устава, закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом.

Одредбама Устава у односу на које предлагач тражи оцјену уставности оспорених законских норми утврђено је: да су грађани Републике Српске равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), те да се права и слободе зајамчени овим уставом не могу одузети или ограничити (члан 48. став 1).

Сагласно наведеним уставним овлашћењима, Законом о предшколском васпитању и образовању уређено је предшколско васпитање и образовање дјеце од шест мјесеци до поласка у основну школу, а које се остварује кроз програм предшколског васпитања и образовања. Одредбама овог закона које су релевантне у конкретном случају прописано је: да је предшколско васпитање и образовање дјелатност од општег интереса која обухвата васпитање и образовање дјеце предшколског узраста (члан 3. став 1), да предшколска установа може бити основана као јавна или приватна установа, да предшколске установе могу основати Република, јединица локалне самоуправе, вјерска заједница и друго правно и физичко лице, у складу са законом (члан 12. ст. 1. и 3); да запослени у предшколској установи остварују право на синдикално организовање и на штрајк, у складу са законом (члан 73. став 1); да средства за обављање дјелатности предшколског васпитања и образовања предшколске установе обезбјеђује оснивач (члан 93. став 1); да оснивач предшколске установе обезбјеђује средства за расходе за лична примања који се односе на бруто плате запослених и бруто накнаде трошкова и осталих личних примања запослених, расходе по основу коришћења робе и услуга, осим трошкова који се односе на директне и индиректне трошкове исхране дјеце, те издатке за нефинансијску имовину (члан 94. став 1); да оснивач јавне предшколске установе доноси одлуку у којој мјери и проценту ће издвајати средства за област предшколског васпитања и образовања од укупног буџета јединице локалне самоуправе (члан 95. став 1). Између осталог, оспореном одредбом члана 73. став 2. овог закона су дефинисани субјекти у колективном преговарању у предшколским установама тако што је прописано да у име радника у предшколским установама синдикат колективно преговара и потписује колективни уговор са оснивачем установе и послодавцем.

Полазећи од наведеног, Суд је оцијенио да оспореним прописивањем из члана 73. став 2. предметног закона нису нарушене гаранције из члана 10. и члана 48. став 1. Устава, на које се указује у приједлогу. Приликом ове оцјене Суд је, прије свега, имао у виду садржај оспорене законске одредбе, из којег се, по оцјени Суда, без дилеме може закључити да иста не утиче на остваривање права из радног односа запослених у предшколским установама, односно право њиховог синдиката да приступи колективном преговарању и закључивању колективног уговора, те да стога и не може довести у питање уставно начело забране дискриминације на начин како то погрешно тумачи предлагач. Суд је, дакле, мишљења да сама чињеница да је предметним прописивањем законодавац предвидио да је оснивач предшколске установе један од преговарача синдиката приликом закључивања колективног уговора у овој области не утиче на право запослених у јавним предшколским установама да приступе колективном преговарању и закључивању колективног уговора и не доводи до њиховог неравноправног третмана у односу на запослене у другим јавним установама. Истовремено, Суд сматра да наводе о дискриминацији предлагач неосновано темељи на поређењу запослених у јавним предшколским установама са запосленим у другим јавним установама на нивоу јединице локалне самоуправе из сасвим других области (социјални рад, култура), на које се не примјењује оспорени закон и који због тога нису у истој правној ситуацији, те се не могу доводити у везу у контексту уставних гаранција из члана 10. 

По оцјени овог суда законодавац је, цијенећи чињеницу да је предшколско васпитање и образовање дјелатност од општег интереса, те имајући у виду правни положај, односно Законом утврђена права и обавезе оснивача предшколске установе, а у складу са својом цјелисходном процјеном и законодавном политиком у уређивању ових правних односа, оспореном одредбом прописао да је поред послодавца, и оснивач предшколске установе један од преговарача синдиката приликом закључивања колективног уговора у овој области. Овакво прописивање је, по оцјени Суда, превасходно у функцији реализације права на колективно преговарање радника у предшколским установама, односно остваривања њихових права из радног односа, те не доводи у питање ниједну од уставних гаранција на које се позива предлагач.

Поред тога, Суд сматра потребним указати на то да чињеница што Закон о раду, као општи пропис у области радних односа, на другачији начин уређује предметну материју у односу на оспорену норму Закона о предшколском васпитању и образовању, а на шта се такође позива предлагач, није релевантна са уставноправног аспекта, тако да не може довести у питање гаранције из чланова 10. и 48. Устава.

Коначно, како из приједлога јасно произлази, наводи предлагача се у претежном дијелу односе на примјену оспорене одредбе у конкретном случају у пракси, односно на проблем постизања сагласности синдиката са оснивачем јавних предшколских установа у погледу утрошка предвиђених средстава и повећања плата запосленима, које питање, према члану 115. Устава, није у оквиру надлежности овог суда.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке. 

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић и проф. др Марко Рајчевић.