Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 29. novembra 2023. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 43. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/22) i člana 32. stav 1, 5. i 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 90/17, 42/20, 98/20 i 63/22).
O b r a z l o ž e nj e
Jovica Radaković iz Prijedora dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 43. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/22) i člana 32. stav 1, 5. i 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 90/17, 42/20, 98/20 i 63/22). U inicijativi se navodi da je član 43. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti u suprotnosti sa članovima 13. i 37. Ustava Republike Srpske, članom II/3. d) Ustava Bosne i Hercegovine, članom 8. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i sa članovima 39. stav 1. i čl. 43. stav 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, dok se odredba člana 32. stav 1, 5. i 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti osporava u odnosu na član 10. i 38. Ustava Republike Srpske, član II/3. I) Ustava Bosne i Hercegovine, član 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, član 69. stav 1. tačka 4. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/22) i član 37. stav 1. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 79/15, 63/20 i 64/22). U vezi sa navedenim davalac inicijative ističe da je zakonodavac u članu 32. stav 1. i 5. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti i članu 43. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti paušalno i bez jasno postavljenih granica ograničio pravo pojedinca da slobodno odlučuje o svom zdravlju i pravo na nepovredivost tjelesnog integriteta, na način da je propisao da lice može odbiti preventivnu zdravstvenu uslugu - imunizaciju samo u slučajevima utvrđenim Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, tj. samo u slučaju postojanja medicinske kontraindikacije, koju utvrđuje doktor određene specijalnosti ili komisija za praćenje neželjenih događaja imunizacije i profilakse. Na navedeni način zakonodavac je, po mišljenju davaoca inicijative, definisao odredbe imperativnog karaktera, a da pri tome nije ispoštovao principe adekvatnosti i proporcionalnosti, jer se iz osporenih odredaba ne može zaključiti na koji način bi eventualnim odbijanjem imunizacije protiv taksativno određenih bolesti došlo do direktnog ili indirektnog ugrožavanja života i zdravlja drugih lica. Davalac inicijative smatra da bi nametanje ove mjere bilo zakonito u smislu ograničenja slobode odlučivanja o svom zdravlju iz člana 39. stav 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti samo u slučaju kada bi se u svakom konkretnom slučaju dokazalo da se odbijanjem imunizacije direktno ograničava život i zdravlje drugog lica, kao i da se zaštita tog ograničavanja, ako ono postoji, ne može postići nekom blažom mjerom, već isključivo preventivnom mjerom imunizacije.
Dalje se navodi da je članom 32. stav 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti povrijeđeno Ustavom zagarantovano pravo na obrazovanje iz člana 38. Ustava, te da se propisivanjem u navedenoj zakonskoj odredbi, suprotno članu 10. Ustava, vrši diskriminacija lica s obzirom na vakcinalni status. Davalac inicijative navodi da status vakcinisanog ili nevakcinisanog djeteta ne može biti limitirajući za ostvarivanje prava na obrazovanje, te ističe da je osporeni član 32. stav 7. pomenutog zakona u suprotnosti sa članom 69. stav 1. tačka 4. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju i članom 37. stav 1. Zakona o predškolskom vaspitanju, koji ne propisuju da je upis djece u ustanove obrazovanja uslovljen vakcinalnim statusom. Takođe se navodi da i ova osporena odredba ne ispunjava uslove adekvatnosti i proporcionalnosti, jer iz iste nije moguće predvidjeti na koji način se njome štiti javni interes zaštite zdravlja, a pri tome se ograničava pravo na obrazovanje i pravo na nepovredivost tjelesnog integriteta i zdravlja pojedinca kojim on slobodno raspolaže.
U odgovoru na inicijativu koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske osporavaju se navodi inicijative kao neosnovani, te ističe da davalac inicijative stavlja akcenat na nedostatke osporenih zakonskih rješenja, poredeći osporene odredbe sa odredbama drugih zakona, što svakako nije predmet ocjene ustavnosti, pred Ustavnim sudom Republike Srpske. Vezano za navode inicijative o nesaglasnosti osporenih zakonskih odredaba i sa članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i članom 2. Protokola 1 uz tu konvenciju, u odgovoru se navodi da davalac inicijative ne navodi konkretno vezu između člana 14. Evropske konvencije u odnosu na osporavane odredbe zakona, jer se osporenim zakonskim odredbama nijednom licu ne zabranjuje uživanje bilo kojeg prava ili slobode koji su predviđeni Konvencijom. Takođe se navodi da predmetni zakoni obezbjeđuju legislativni okvir za ostvarivanje osnovnih sloboda, prava i dužnosti građana Republike Srpske, te da ne može biti govora o njihovoj nesaglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Ističe se da je nesporno ovlašćenje zakonodavca da zakonom propiše mjere zdravstvene zaštite, za koje je prema pravilima struke utvrđeno da pružaju najbolje rezultate u sprečavanju širenja zaraznih bolesti. Kako je imunizacija preventivna mjera zdravstvene zaštite koja predstavlja oblast djelovanja javnog zdravstva i preduzima se radi zaštite stanovništva u cjelini od određenih zaraznih bolesti, u odgovoru se ističe da se zakonodavac kretao u okviru svog ustavnog ovlašćenja propisujući imunizaciju protiv taksativno navedenih zaraznih bolesti. Takođe se navodi da se sve mjere i aktivnosti koje se sprovode donose uz konsultovanje nadležnih institucija, stručnjaka iz oblasti javnog zdravstva i Javne zdravstvene ustanove Institut za javno zdravstvo Republike Srpske, a u interesu zaštite zdravlja stanovništva Republike Srpske, s kojim ciljem su predmetni zakoni i doneseni.
Osporenim članom 43. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/22) je propisano da izuzetno od stava 1. ovog člana pacijent ili njegov zakonski zastupnik može odbiti obaveznu imunizaciju samo u slučajevima uređenim propisima o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.
Osporenim članom 32. stav 1, 5. i 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 90/17, 42/20, 98/20 i 63/22) je propisano: da je obavezna imunizacija lica određene dobi, kao i drugih lica, koju ne može odbiti lice koje treba da se imunizuje ili roditelj, odnosno staratelj, osim u slučaju postojanja medicinske kontraindikacije, koju utvrđuje doktor medicine odgovarajuće specijalnosti ili Komisija za praćenje neželjenih događaja imunizacije i hemioprofilakse (stav 1); da je vakcinacija obavezna protiv sljedećih bolesti: 1) protiv hepatitisa B, tuberkuloze, difterije, tetanusa, pertusisa, poliomijelitisa, hemofilus influence tip b, morbila, rubeole i parotitisa, za djecu i omladinu određenog uzrasta, kao sistematska imunizacija, 2) protiv hepatitisa B za zdravstvene radnike, te za zdravstvene saradnike, učenike i studente zdravstvene struke i druga lica iz zdravstvene ustanove koja dolaze u kontakt sa infektivnim materijalom, te druga lica izložena povećanom riziku obolijevanja od ove bolesti, 3) protiv bjesnila, tetanusa, pneumokoka i meningokoka za lica izložena povećanim rizicima od obolijevanja od tih bolesti (stav 5); da je za boravak djece u predškolskim i školskim ustanovama, kao i u ustanovama za smještaj djece bez roditeljskog staranja, neophodno da su ispunjeni uslovi iz stava 5. tačka 1) ovog člana, osim u slučaju postojanja medicinske kontraindikacije, koju utvrđuje Komisija za praćenje neželjenih događaja imunizacije i hemioprofilakse (stav 7).
U postupku ocjenjivanja osporenih zakonskih odredaba Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da su ljudsko dostojanstvo, tjelesni i duhovni integritet, čovjekova privatnost, lični i porodični život čovjeka, nepovredivi (član 13); da svako ima pravo na zaštitu zdravlja, da je zajamčeno pravo na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa zakonom (član 37 stav 1. i 2); da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima (član 38. stav 1); da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kad je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom (član 49. stav 1); da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, zdravstvo i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tačka 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav kojim je zamijenjen član 68); da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
Sud je imao u vidu da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/22) propisano da je zdravstvena zaštita organizovana i sveobuhvatna djelatnost društva čiji je cilj dostizanje najvišeg mogućeg nivoa očuvanja i unapređenja zdravlja građana (član 2. stav 1); da zdravstvena zaštita obuhvata skup društvenih, individualnih i grupnih mjera, usluga i aktivnosti za očuvanje i unapređenje zdravlja građana, sprečavanje i suzbijanje bolesti i povreda, rano otkrivanje poremećaja zdravlja, pravovremenu dijagnostiku, blagovremeno i efikasno liječenje, zdravstvenu i palijativnu njegu i rehabilitaciju oboljelih i povrijeđenih građana (član 2. stav 2): da društvena briga za zdravlje građana obuhvata mjere zdravstvene i socijalne politike i programa ekonomskih reformi kojima se stvaraju uslovi za obezbjeđivanje i ostvarivanje zdravstvene zaštite, uslovi za očuvanje i unapređenje zdravlja građana, kao i mjere i aktivnosti kojima se usklađuje funkcionisanje i razvoj zdravstvene zaštite, te da se društvena briga za zdravlje građana ostvaruje na nivou Republike, jedinice lokalne samouprave, poslodavca i pojedinca (član 25. stav 1. i 2); da je pojedinac dužan da čuva i unapređuje sopstveno zdravlje, zdravlje drugih lica, kao i životnu i radnu sredinu (član 32. stav 2); da građanin ima pravo da zdravstvenu zaštitu ostvaruje uz poštovanje najvišeg standarda ljudskih prava i ima pravo na fizički i psihički integritet i na bezbjednost svoje ličnosti, kao i na uvažavanje njegovih moralnih, kulturnih i religijskih ubjeđenja (član 33. stav 1); da pacijent ima pravo da slobodno odlučuje o svom životu i zdravlju, osim u slučajevima kada to direktno ugrožava život i zdravlje drugih lica (član 39. stav 1); da pacijent ima pravo da odbije predloženu zdravstvenu uslugu, čak i u slučaju kada se njome spasava ili održava njegov život (član 43. stav 1); da zdravstvena djelatnost na primarnom nivou zdravstvene zaštite obuhvata, pored ostalog, planiranje, organizovanje i sprovođenje imunizacije i higijensko-epidemioloških poslova i drugih mjera za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti (član 57. stav 2. tačka 22).
Takođe, Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 90/17, 42/20, 98/20 i 63/20) uređen je sistem zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, mjere koje se obavezno sprovode radi sprečavanja i suzbijanja, eliminacije i eradikacije zaraznih bolesti, prava i obaveze republičkih organa, organa jedinice lokalne samouprave, zdravstvenih ustanova, drugih pravnih lica, preduzetnika i fizičkih lica u postupku sprovođenja mjera za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti, kao i druga pitanja od značaja za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti (član 1). Ovim zakonom je propisano: da je zaštita stanovništva od zaraznih bolesti od opšteg interesa za Republiku Srpsku, kao i da je zaštita stanovništva od zaraznih bolesti organizovana i sveobuhvatna aktivnost društva sa ciljem sprečavanja i suzbijanja, odstranjivanja i iskorjenjivanja zaraznih bolesti (član 2); da je imunizacija preventivna mjera zaštite lica od zarazne bolesti, koja se sprovodi davanjem vakcina i/ili imunoglobulina humanog porijekla, imunobioloških preparata koji sadrže specifična antitijela i monoklonskih antitijela (član 4. stav 1. tačka 24); da se zaštita stanovništva od zaraznih bolesti vrši sprovođenjem opštih, posebnih, vanrednih i ostalih mjera za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti, u skladu sa zakonom (član 7. stav 3); da zdravstvene ustanove i druga pravna i fizička lica sprovode posebne mjere za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti, koje obuhvataju, pored ostalog, imunizaciju i hemioprofilaksu protiv zaraznih bolesti određenih ovim zakonom i drugim propisima (član 18. tačka 8); da se sprovođenje mjera radi sprečavanja i suzbijanja, kao i eliminacije i eradikacije zaraznih bolesti određuje posebnim programima, planovima i stručno-metodološkim uputstvima, u skladu sa zakonom (član 19. stav 3).
U postupku ocjenjivanja osporenih zakonskih odredaba, a u smislu navoda i razloga osporavanja davaoca inicijative, Sud je ocijenio da se zakonodavac normirajući kao u osporenim zakonskim odredbama, kretao u granicama ustavnih ovlašćenja iz člana 37. i tačke 12. Amandmana XXXII na Ustav kojim je zamijenjen član 68 Ustava. Naime, zakonodavac je Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti u članu 7. propisao sprovođenje mjera za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti, a u okviru posebnih mjera za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti i obaveznu imunizaciju lica određenih dobi, protiv zaraznih bolesti određenih članom 32. stav 5. ovog zakona. Imajući u vidu da su imunizacija i hemioprofilaksa protiv zaraznih bolesti određenih ovim zakonom i drugim propisima preventivna mjera zaštite lica od zaraznih bolesti, čije se sprovođenje određuje posebnim programima, planovima i stručno-metodološkim uputstvima, u skladu sa zakonom, Sud je ocijenio da je navedena mjera usmjerena na sprečavanje, suzbijanje i eliminaciju određenih zaraznih bolesti iz cijele populacije, što ujedno predstavlja i jednu od mjera zdravstvene zaštite iz člana 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, čiji je cilj dostizanje najvišeg mogućeg nivoa očuvanja i unapređenja zdravlja građana. Imajući u vidu da Ustav jamči pravo građana na zaštitu fizičkog i psihičkog integriteta (član 13), te pravo na zaštitu zdravlja i zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom (član 37), Sud je ocijenio da je nesporno ovlašćenje, ali i obaveza zakonodavca da zakonom propiše mjere zdravstvene zaštite, za koje je prema pravilima struke utvrđeno da postižu najpovoljnije rezultate u sprečavanju širenja zaraznih bolesti. Kako je imunizacija preventivna mjera zdravstvene zaštite koja predstavlja oblast djelovanja javnog zdravstva i preduzima se radi zaštite stanovništva u cjelini od određenih zaraznih bolesti, zakonodavac se, po ocjeni Suda propisujući kao u osporenom članu 32. stav 1. i 5. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti i članu 42. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kretao u okviru svog ustavnog ovlašćenja, a način na koji je uredio ovo pitanje predstavlja stvar zakonodavne politike i slobodne procjene zakonodavca u ostvarivanju ciljeva zdravstvene zaštite i zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, o čemu Sud saglasno članu 115. Ustava nije nadležan da ocjenjuje.
Pri tome, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti u članu 32. stav 2. propisano je pravo, ali i obaveza svakog pojedinca da čuva i unapređuje sopstveno zdravlje i zdravlje drugih lica. Po ocjeni Suda ustavno pravo pojedinca na zaštitu zdravlja podrazumijeva obavezu države na preduzimanje odgovarajućih mjera zaštite, uključujući i preventivne mjere zaštite usmjerene na cjelokupno stanovništvo, što je sa druge strane u direktnoj vezi sa obavezom svakog pojedinca da se podvrgne određenoj mjeri, koja za svrhu ima ostvarivanje prava drugih lica na zaštitu zdravlja. Po shvatanju Suda to konkretno znači da se individualno pravo ne može ostvariti na način kojim će se ugroziti to isto pravo drugih lica, zbog čega je, po ocjeni Suda, miješanje zakonodavca u ostvarivanje prava na fizički i psihički integritet opravdano i srazmjerno legitimnom cilju koji se želi postići, a to je najviši mogući nivo očuvanja i unapređenja zdravlja i građana i prevencija bolesti. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da propisivanje u osporenim zakonskim odredbama nije u suprotnosti sa ustavnim garancijama iz člana 13. i 37. Ustava Republike Srpske, kao ni sa članom 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji štiti pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života i propisuje da se javne vlasti ne smiju miješati u ostvarivanje ovog prava, osim ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu, radi zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih.
Takođe, Sud je ocijenio da osporeni član 32. stav 7. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ne zabranjuje upis djece u predškolske i školske ustanove, već za boravak djece u predškolskim i školskim ustanovama, odnosno ustanovama za smještaj djece bez roditeljskog staranja, propisuje neophodnost imunizacije protiv zakonom određenih zaraznih bolesti, osim u slučaju postojanja medicinske kontraindikacije, koju utvrđuje nadležni organ. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da se navodi davaoca inicijative o povredi prava na obrazovanje iz člana 38. Ustava ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa sadržinom osporene zakonske odredbe. Isto tako, Sud je ocijenio da se propisivanje kao u ovoj osporenoj zakonskoj odredbi ne može dovesti u vezu sa diskriminacijom u pogledu prava na obrazovanje. Ovo iz razloga što obaveznoj imunizaciji podliježu sva djeca određenog uzrasta, osim one djece kod koje postoje medicinske kontraindikacije, te se ova osporena odredba jednako odnosi na sve one koji su njome obuhvaćeni, što znači da se onaj ko odbije imunizaciju ne može smatrati diskriminisanim u odnosu na onoga ko se podvrgao toj obavezi, jer oni nisu u istoj ili sličnoj situaciji. Stoga je Sud ocijenio da su neosnovani navodi davaoca inicijative o diskriminaciji djece po osnovu vakcinalnog statusa i da propisivanjem kao u osporenoj zakonskoj odredbi nije povrijeđeno ustavno načelo jednakosti iz člana 10. Ustava Republike Srpske.
Sud nije posebno razmatrao paušalne navode davaoca inicijative o povredi člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, s obzirom na to da po sadržaju i obimu zaštite suštinski pružaju istu zaštitu.
Imajući u vidu nadležnost Suda utvrđenu članom 115. Ustava Republike Srpske, Sud je utvrdio da nije u nadležnosti ovog suda da ocjenjuje usklađenost zakona koje je donijela Narodna skupština Republike Srpske sa Ustavom Bosne i Hercegovine. Isto tako nije u nadležnosti Ustavnog suda utvrđenoj članom 115. Ustava da ocjenjuje međusobnu usaglašenost zakonskih odredaba, u konkretnom slučaju, osporenih zakonskih odredaba u odnosu na član 39. stav 1. i član 43. stav 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti i u odnosu na član 69. stav 1. tačka 4. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/22) i član 37. stav 1. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 79/15, 63/20 i 64/22).
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
U skladu sa Rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-64/22
29. novembar 2023. godine