Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tač. a), člana 60. stav 1. tačka a) i b) i člana 61. stav 1. tač. d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. marta 2017. godine,  d o n i o  j e

O D L U K U

          Utvrđuje se da Odluka o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Opštine Gradiška" br. 6/00 i 6/07) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11).

        Odbacuje se prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o utvrđivanju cijena vode, kanalizacije i takse za priključak Nadzornog odbora K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška broj 0.10-929 od 20. novembra 2009. godine, Odluke o utvrđivanju cijena vode i kanalizacije Nadzornog odbora K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška broj 0.10- 452/11 od 19. aprila 2011. godine i Rješenja načelnika opštine Gradiška broj 02-380-1/09 od 25. novembra 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

„Arting invest" d.o.o. Gradiška, „Gradid inženjering" d.o.o. Gradiška, „Grading promet" d.o.o. Gradiška, „Tin invest" d.o.o. Gradiška, „Konstruktor“d.o.o Gradiška, „Beton" d.o.o. Gradiška, „Projekt 89" d.o.o. Gradiška, „Termoelektro“d.o.o Gradiška i „Akvaterm" d.o.o. Gradiška, po punomoćniku Miroslavi Drinić, advokatu iz Gradiške, prijedlogom pred Ustavnim sudom Republike Srpske pokrenuli su postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ br. 6/00 i 6/07), koju je donijela Skupština Opštine Gradiška. Predlagači navode da je prestao pravni osnov za dalje važenje Odluke o vodovodu i kanalizaciji. Kao razlog navode da je Zakon o vodama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 10/98 i 51/01), na osnovu koga je ova odluka donesena, prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 50/06 i 92/09), kao i to da je stupanjem na snagu Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), prestao da važi raniji Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/95, 18/95 i 51/02), koji je bio pravni osnov za donošenje izmjena i dopuna ove odluke. Navode da je novim, važećim zakonom, na drugačiji način regulisano pitanje ovlašćenja i sadržine normativnog regulisanja ove oblasti. Kao razlog predlagači  navode da je osporena odluka prestala da važi prema članu 41. važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima jer nije usklađena sa odredbama tog zakona u propisanom roku. Osim toga, posebno se ukazuje na neustavnost i nezakonitost članova 27. i 28. Odluke kojima je propisano plaćanje  takse na priključak koje nije zasnovano na zakonu ni Ustavu. Kao razlog navode da ni opština, kao ni davalac usluga, nemaju zakonsko ovlašćenje, posebno prema odredbi člana 30. al. 9. Zakona o lokalnoj samoupravi  („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), za uvođenje taksa na priključak na vodovodnu i kanalizacionu mrežu investitora, odnosno vlasnika građevine kao dodatni prihod za finansiranje ovih djelatnosti, odnosno da se izgradnja vodovodne i kanalizacione mreže, kao i propisanih priključaka na istu, vrši iz regulisanih izvora na osnovu posebnih  propisa, tako da plaćanje takse na priključak, kao posebnog vida finansijskog nameta smatraju duplim plaćanjem istog priključka. Ovakvo regulisanje smatraju suprotnim  odredbama člana 20. i 21. Zakona o komunalnim djelatnostima, odredbama člana 3. Zakona o komunalnim taksama, kao i neustavnim u odnosu na odredbe članova 62, 63, 102, 103 i 109. Ustava Republike Srpske.

Predlagači su prijedlogom tražili i  ocjenu ustavnosti i Odluke o utvrđivanju cijena vode, kanalizacije i takse za priključak broj 0.10-929 od 20. novembra 2009. godine i Odluke o utvrđivanju cijena vode i kanalizacije  broj 0.10-452/11 od 19. aprila 2011. godine, koje je donio Nadzorni odbor K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška, kao i Rješenja koje je donio načelnik opštine Gradiška broj 02-380-1/09 od 25. novembra 2009. godine. Predlagači navode da osporene odluke K.P. „Vodovod“ a.d. Gradiška, koje smatraju opštim pravnim aktima, nisu objavljene u službenom glasilu, zbog čega, kako je navedeno, nemaju pravnu snagu propisa koji se primjenjuje u skladu sa odredbom člana 109. Ustava Republike Srpske.

Predloženo je da Sud utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o komunalnim djelatnostima i Zakonom o komunalnim taksama, te  predlažu da Sud  obustavi radnje naplate ove takse.

     Skupština Opštine Gradiška nije dostavila odgovor na prijedlog, dok se u izjašnjenju načelnika Opštine Gradiška navodi da je Skupština Opštine Gradiška donijela Odluku o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 3/13), koju smatra važećim pravnim osnovom za donošenje novih akata poslovanja iz oblasti vodovoda i kanalizacije, pa da se na osnovu toga osporena Odluka o vodovodu i kanalizaciji od dana stupanja na snagu Odluke o komunalnim djelatnostima ne primjenjuje, iako izričito nije stavljena van snage. Precizira da je Odluka o utvrđivanju cijena vode i usluga kanalizacije broj 0.10-1788/15 od 12. oktobra 2015. godine donesena od strane Nadzornog odbora K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška, kao akt poslovanja na osnovu Odluke o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik opštine Gradiška“ broj 3/13). Navodi da je tom Odlukom o utvrđivanju cijena vode i usluga kanalizacije broj 0.10-1788/15 od 12. oktobra 2015. godine stavljena van snage osporena Odluka o utvrđivanju cijena vode, kanalizacije i takse za priključak broj 0.10-929 od 20. novembra 2009. godine, Odluka o utvrđivanju cijena vode i kanalizacije broj 0.10-452/11 od 19. aprila 2011. godine, kao i Odluka o utvrđivanju cijena vode i kanalizacije broj 0.10-1439/13 od 18. novembra 2013. godine, koje je donio Nadzorni odbor K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška, te da je kao načelnik Opštine, svojim Rješenjem broj 02-380-1/15 od 30. oktobra 2015. godine, dao saglasnost na Odluku o utvrđivanju cijena vode i usluga kanalizacije broj 0.10-1788/15 od 12. oktobra 2015. godine i da je istim rješenjem stavio van snage osporeno Rješenje broj 02-380-1/09 od 25. novembra 2009. godine, Rješenje broj 02-380-1/11 od 30. maja 2011. godine, kao i  Rješenje broj 02-380-4/13 od 25. decembra 2013. godine.

Odluku o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Opštine Gradiška" br. 6/00 i 6/07) donijela je Skupština Opštine Gradiška, na osnovu člana 4. Zakona o vodama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 10/98) i člana 31. Statuta Opštine Gradiška („Službeni glasnik Opštine Gradiška" br. 3/00 i 4/00). Ovim odlukom propisuju se uslovi za snabdijevanje vodom, način eksploatacije, održavanja i korišćenja vodovoda koji je direktno povezan na izvorište na kome se zahvata voda radi javnog snabdijevanja vodom za piće stanovništva, privrede, javnih komunalnih djelatnosti i javnih objekata (škole, bolnice i sl. objekti) i uslovi za korišćenje kanalizacijskih uređaja na području opštine Gradiška (član 1).  

   U postupku razmatranja navoda iz prijedloga Sud je,  prije svega, imao u vidu da je Zakon o vodama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 10/98), na koji se Skupština Opštine Gradiška pozvala kao osnov donošenja osporene Odluke o vodovodu i kanalizaciji, prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o vodama ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 59/06, 92/09 i 121/12). Međutim, po ocjeni Suda, s obzirom na predmet regulisanja osporene Odluke o vodovodu i kanalizaciji, za ocjenu njene zakonitosti relevantan je Zakon o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11) kojim se utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1). S tim u vezi,  ovim zakonom je, i to članom 2. stav 1 propisano da se kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, smatra proizvodnja i isporuka vode (tačka a), te prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda (tačka b), dok je članom 3. propisano da proizvodnja i isporuka vode obuhvata sakupljanje, prečišćavanje i isporuku vode korisnicima za piće i druge potrebe, vodovodnom mrežom do mjernog instrumenta korisnika, uključujući i mjerni instrument (tačka b), a prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda obuhvata sakupljanje iskorišćenih voda od priključka korisnika na zajedničku kanalizacionu mrežu, odvođenje kanalizacionom mrežom, prečišćavanje i ispuštanje iz mreže, kao i čišćenje septičkih jama (tačka v). Takođe, ovim zakonom je i to članom 6.  propisano da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, te da svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti (tačka a), materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata (tačka b), uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja (tačka v), mogućnost za subvencionisanu cijenu komunalne usluge, kategorije korisnika i uslove subvencionisanja (tačka g) i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (tačka d). Uz to, odredbom člana 41. istog zakona je propisano da je jedinica lokalne samouprave dužna da uskladi propise o vršenju komunalnih djelatnosti sa odredbama ovoh zakona i donese propisane odluke u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Prema tome, Sud je na osnovu navedenih zakonskih odredbi utvrdio da je  jedinica lokalne samouprave ovlašćena da uređuje obavljanje komunalnih djelatnosti, i da svojom odlukom detaljno propiše uslove i način na koji se građanima pruža ova usluga, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, kao i uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja, ali isto tako i da je obavezana da uskladi svoje opšte akte sa važećim zakonskim rješenjima u ovoj oblasti.

        Imajući u vidu da je Zakonom o komunalnim djelatnostima propisana obaveza za donosioca akta da uskladi opšte akte sa tim zakonom, te da propust usklađivanja tih akata sa važećim Zakonom o komunalnim djelatnostima povlači ne samo njihovu nezakonitost već i neustavnost saglasno odredbi člana 108. stav 2. Ustava, prema kojoj propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti za zakonom,  Sud je utvrdio da Odluka o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Opštine Gradiška" br. 6/00 i 6/07) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11).

         U pogledu zahtjeva za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke o utvrđivanju cijena vode, kanalizacije i takse za priključak Nadzornog odbora K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška broj 0.10-929 od 20. novembra 2009. godine, Odluke o utvrđivanju cijena vode i kanalizacije Nadzornog odbora K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška broj 0.10- 452/11 od 19. aprila 2011. godine i Rješenja načelnika opštine Gradiška broj 02-380-1/09 od 25. novembra 2009. godine, Sud je imao u vidu  odredbe člana 115. Ustava, prema kojima Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona sa Ustavom i o saglasnosti drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom. Imajući u vidu sadržinu i pravnu prirodu ovih akata Sud je utvrdio da osporene odluke koje je donio Nadzorni odbor K.P. „Vodovod" a.d. Gradiška i osporeno rješenje koje je donio načelnik Opštine, bez obzira na formu, nemaju karakter opštih akata čiju ustavnost i zakonitost, saglasno odredbi člana 115. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud. Naime, radi se o aktima  koji ne sadrže odredbe opšteg karaktera niti na opšti način uređuju određene odnose, već se radi o aktima poslovanja kojima se određuju cijene konkretnih komunalnih usluga,   na koje je,  i to na osnovu odluka Skupštine Opštine, rješenjem  saglasnost dao načelnik Opštine.

        S obzirom na to da se radi o pojedinačnim a ne opštim aktima, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), zbog nenadležnosti odbacio prijedlog u ovom dijelu.

       Imajući u vidu da je donio konačnu odluku o ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke o vodovodu i kanalizaciji, Sud je ocijenio bespredmetnim da razmatra zahtjev predlagača za obustavu radnji naplate takse za priključke na vodovodnu i kanalizacionu mrežu.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

IRENA MOJOVIĆ

sudija Ustavnog suda Republike Srpske

Na osnovu odredbi člana 14. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ( „Službeni glasnik Republike Srpske“  broj 104/11 i 92/12) i člana 31. stav 4. i 5. Poslovnika o radu  Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 114/12. 29/13 i 90/14)

IZDVOJENO MIŠLJENJE

         Na Odluku Ustavnog suda Republike Srpske broj U- 57/15 od 29.3.2017.godine

        Izdvojila sam svoje mišljenje povodom Odluke Ustavnog suda Republike Srpske broj U- 57/15 od 29.3.2017.godine iz  razloga što nisam saglasna sa stavom 1. Odluke, kao ni sa  ustavnopravnim razlozima za ocjenu neustavnosti i nezakonitosti Odluke o vodovodu i kanalizaciji opštine Gradiška, koju je donijela Skupština opštine Gradiška („Službeni glasnik opštine Gradiška“ broj 6/2000 i 6/2007).

        Što se tiče obrazloženja stava 1. Odluke ovog suda, zasnovanog na tumačenju člana 41. Zakona, koji se odnosi na usklađivanje  podzakonskih akata  u propisanom roku od šest mjeseci, smatram da se taj rok treba tumačiti kao instruktivan, pa da ovaj član nije mogao poslužiti  kao pravni osnov za ocjenu neustavnosti  i nezakonitosti Odluke o vodovodu i kanalizaciji opštine Gradiška. Propisujući instruktivne rokove za usklađivanje ili donošenje određenih podzakonskih akata, zakonodavac  podstiče donosioca na njihovo usklađivanje ili donošenje, a ne sankcioniše kašnjenje, koje samo po sebi ne prouzrokuje neustavnost i nezakonitost cijelog propisa, niti njegov prestanak.

       Mišljenja sam da samo osporeni članovi 28. i 29. Odluke, kojima se propisuje obaveza plaćanja taksa za priključak na vodovodnu i kanalizacionu mrežu, za koje takse nema zakonskog osnova ni u Zakonu o komunalnim djelatnostima, niti u bilo kojem drugom zakonu, nisu u skladu sa Zakonom, uslijed čega su neustavne u odnosu na član 108. Ustava. Takođe, smatram da je bilo ustavnopravnog osnova za proširenje postupka ocjenjivanja i na član 30. Odluke, koji se odnosi na iste nezakonito propisane takse.

       Smatram da sud nije imao pravnog osnova za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti cjelokupnog podzakonskog akta bez preciziranja odredbi koje smatra neustavnim i nezakonitim.

      Svoje mišljenje zasnivam i na  praksi ovog suda izraženoj u odluci broj: U- 32/11  („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 105/12),  kojom je Sud  u istoj pravnoj situaciji  ocjenjivao samo  osporene  odredbe podzakonskog  akta, koji je stupio na snagu  2008. godine, dakle, prije stupanja na snagu važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11) i utvrdio da samo određena osporena odredba podzakonskog akta nije u saglasnosti sa  Ustavom i zakonom.

Banja Luka, 30.mart 2017.godine                                                        Irena Mojović, sudija