Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske,  člana 40. stav 5, člana 42. stav 1. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. februara 2017. godine,     d o n i o  j e

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 87. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12 i 110/16).

O b r a z l o ž e nj e  

Živko Škrbić iz Čelinca dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 87. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12), koja je naknadno precizirana. Davalac inicijative osporava pomenutu odredbu Zakona u odnosu na član 115. stav 1. Ustava Republike Srpske, te članove 7. i 13. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 109/05 i 63/11) u vezi sa članom 129. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 13/02, 87/07 i 50/10). U obrazloženju je, uz isticanje stava 3. osporenog člana 87. Zakona, navedeno da pouka o pravnom lijeku nije pravilno formulisana, jer se upravni spor ne može voditi protiv prvostepenog rješenja, već protiv konačnog upravnog akta, čime je onemogućeno stranci u postupku pravo pristupa sudu u zakonskom roku. Stoga je, kako navodi davalac inicijative, osporena odredba Zakona u suprotnosti sa čl. 7. i 13. Zakona o upravnim sporovima u vezi sa članom 129. Zakona o opštem upravnom postupku. 

 Narodna skupština Republike Srpske dostavila je odgovor u kome se, prije svega, ističe da Ustavni sud na osnovu člana 115. Ustava nije nadležan da ocjenjuje međusobnu usaglašenost zakona, te da je prisutno pogrešno tumačenje odredbi Ustava i osporene zakonske odredbe, kao i nezadovoljstvo osporenim zakonskim rješenjem. Uz to, navodi se: da komisija u postupku osnivanja katastra nepokretnosti izlaže tehničke podatke o nepokretnostima, prava na istim i njihove nosioce upisane u javnim evidencijama; da je osporenom odredbom Zakona utvrđeno pravo stranke da, ako smatra da su ti podaci, kao rezultat izvršenog i primljenog premjera od organa uprave, sporni podnese žalbu Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove, kao drugostepenom organu, kao i da pokrene upravni spor pred nadležnim sudom povodom rješenja kojim je odlučeno o žalbi, odnosno da nezadovoljna stranka može, u pogledu prava na nepokretnostima i nosilaca istih upisanih u javnim evidencijama, pokrenuti spor pred sudom nadležnim za rješavanje spornih vlasničkih odnosa na nepokretnostima, u roku od 30 dana od dana prijema rješenja Komisije za izlaganje podataka. Predlaže se da Sud datu inicijativu ne prihvati.

Osporenim članom 87. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12) propisano je da se protiv rješenja komisije iz člana 86. ovog zakona može izjaviti žalba Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove u roku od 15 dana od dana prijema rješenja (stav 1), da se žalbom može pobijati rješenje samo u pogledu utvrđenih podataka premjera i katastarskog klasiranja zemljišta (stav 2), da se u pogledu utvrđivanja prava na nepokretnostima može u roku od 30 dana od dana prijema rješenja pokrenuti spor kod nadležnog suda (stav 3), da se u slučaju iz stava 3. ovog člana prekida postupak do pravosnažnog okončanja postupka pred nadležnim sudom (stav 4) i da je Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove dužna da donese rješenje po žalbi prije stupanja na snagu katastra nepokretnosti (stav 5). 

U toku postupka pred Sudom došlo je do izmjena i dopuna osporenog člana Zakona, i to tako da se članom 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 110/16) u članu 87. u stavu 3. osporenog Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12) riječ "spor" zamjenjuje riječima "parnični ili vanparnični postupak", dok je stav 4. promijenjen i glasi: "U slučaju iz stava 3. ovog člana Komisija nastavlja postupak osnivanja katastra nepokretnosti, s tim što će se u B list privremenog lista nepokretnosti upisati zabilježba parničnog, odnosno vanparničnog postupka".     

            S obzirom na navedeno, Sud je, na osnovu člana 42. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), kontrolu ustavnosti osporene norme proširio i na predmetne izmjene i dopune člana 87. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske.

            Članom 115. Ustava Republike Srpske, u odnosu na koji davalac inicijative osporava pomenutu zakonsku odredbu, utvrđeno je da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom (tačka 1), odlučuje o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom (tačka 2), rješava sukob nadležnosti između organa zakonodavne, izvršne i sudske vlasti (tačka 3), rješava sukob nadležnosti između organa Republike, grada i opštine (tačka 4) i odlučuje o saglasnosti programa, statuta i drugih opštih akata političkih organizacija sa Ustavom i zakonom.

Odredbama Ustava Republike Srpske koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu osnovanosti navoda davaoca inicijative utvrđeno je da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, organizaciju, nadležnosti i rad republičkih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku (tačka 6, 10. i 18. Amandmana XXXII, kojim je zamijenjen član 68. Ustava) i da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, koji provode zakone i druge propise i opšte akte, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. stav 1. i 2).

Ocjenjujući osnovanost navoda davaoca inicijative, Sud je imao u vidu da su Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12 i 110/16) uređeni upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, registar cijena nepokretnosti, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske, infrastrukturu geoprostornih podataka Republike Srpske i geodetske radove u inžinjersko-tehničkim oblastima (član 1), tako da su vršenje premjera i izrada katastra nepokretnosti, njegovo održavanje i obnova, upisi prava na nepokretnostima poslovi od opšteg interesa za Republiku, te da se za rješavanje, pored ostalih, pitanja postupka koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični, vanparnični postupak, opšti upravni postupak i upravni spor, a da upravne i stručne poslove povodom navedenog, pored poslova određenih Zakonom o republičkoj upravi, obavlja Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove (čl. 6, 7. i 10).

Pored toga, odredbama čl. 71. do 89. Zakona uređeno je osnivanje katastra nepokretnosti prema podacima katastarske evidencije, zemljišne knjige, knjige uloženih ugovora o otkupu stambenih zgrada i stanova i knjige uloženih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža, katastarskog ili komasacionog premjera, te u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanja prava na nepokretnostima (čl. 71. do 75). Izlaganje podataka u cilju osnivanja katastra nepokretnosti prema pomenutim evidencijama obavlja komisija za izlaganje, koju formira Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove za jednu ili više katastarskih opština, sa određenim dužnostima i obavezama, da će komisija, ukoliko se u postupku izlaganja ustanovi da je sporno pravo svojine ili drugo pravo na nepokretnostima, čije je rješavanje u nadležnosti sudova, stranku sa manje vjerovatnim pravom uputiti da u roku od 30 dana od dana izlaganja pokrene kod nadležnog suda parnični, odnosno vanparnični postupak, o čemu komisija vrši zabilježbu, odnosno da će komisija, ukoliko se u postupku izlaganja ustanovi da je sporno pravo svojine čije je rješavanje u nadležnosti organa uprave, stranku sa manje vjerovatnim pravom uputiti da u roku od 30 dana od dana izlaganja pokrene upravni postupak za rješavanje tih odnosa kod nadležnog organa uprave za imovinsko-pravne poslove i o tome vrši zabilježbu, dok je stranka dužna da u daljem roku od 8 dana komisiji podnese dokaz o pokretanju postupka, da komisija, na osnovu činjenica utvrđenih u postupku, uključujući i skraćeni postupak, izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanja prava na nepokretnostima, donosi rješenje, koje sadrži podatke o nepokretnostima, označenje prava na nepokretnosti i nosioce tih prava, ograničenje vezano za raspolaganje nepokretnostima, nalog za upis podataka o nepokretnostima i nosiocima prava na nepokretnostima, te da popisni list sa ovim podacima čini sastavni dio rješenja (čl. 76. do 86). Između ostalog, osporenim članom 87. ovog zakona propisano je da da se protiv rješenja komisije iz člana 86. ovog zakona može izjaviti žalba Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove u roku od 15 dana od dana prijema rješenja, kojom se može pobijati rješenje samo u pogledu utvrđenih podataka premjera i katastarskog klasiranja zemljišta, te da se u pogledu utvrđivanja prava na nepokretnostima može u roku od 30 dana od dana prijema rješenja pokrenuti parnični ili vanparnični postupak kod nadležnog suda i da se u tom slučaju postupak prekida do pravosnažnog okončanja postupka pred nadležnim sudom, o čemu komisija vrši zabilježbu u B listu privremenog lista nepokretnosti, dok je Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove dužna da donese rješenje po žalbi prije stupanja na snagu katastra nepokretnosti. 

Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe Sud je ocijenio da je zakonodavac, u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima, uredio oblast premjera i katastra nepokretnosti, a u okviru toga osnivanje katastra nepokretnosti u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanja prava na nepokretnostima, koji provodi komisija za izlaganje i donosi rješenje propisanog sadržaja, protiv kojeg se može izjaviti žalba drugostepenom organu, tj. Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove. Ocjenjujući način na koji je predmetnom zakonskom odredbom regulisano ovo pitanje, Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem nije došlo do povrede ustavnih garancija iz člana 16. Ustava. Naime, uređujući pomenuti postupak i ostvarivanje prava iz imovinsko-pravne oblasti, zakonodavac je, po ocjeni Suda, imajući u vidu specifičnost odnosa koje reguliše ovaj zakon i činjenice koje se u konkretnom slučaju dokazuju, osporenim zakonskim rješenjem predvidio izjavljivanje žalbe na rješenje komisije za izlaganje podataka, u roku od 15 dana od prijema istog, isključivo u pogledu utvrđenih podataka premjera i katastarskog klasiranja zemljišta, dok je u pogledu statusnih pitanja imovinskih prava obezbijeđena sudska zaštita u roku od 30 dana, u kom slučaju se prekida postupak kod organa uprave do pravosnažnog okončanja postupka pred nadležnim sudom. Uz to, pored propisivanja različitih mogućnosti postupanja ove komisije prilikom osnivanja katastra nepokretnosti, ovim zakonom je propisano da se za rješavanje pitanja postupka koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuju parnični, vanparnični postupak, opšti upravni postupak i upravni spor (član 7).    

Iz navedenog proizlazi da osporeno zakonsko rješenje nije nesaglasno sa ustavnim principima iz čl. 111. i 113. Ustava Republike Srpske, kojima je utvrđeno da državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja mogu u pojedinačnim stvarima rješavati o pravima i obavezama građana ili primjenjivati mjere prinude i ograničenja samo u zakonom propisanom postupku u kome je svakome data mogućnost da brani svoja prava i interese i da protiv donesenog akta izjavi žalbu, odnosno upotrijebi drugo zakonom predviđeno pravno sredstvo, kao i da se protiv pojedinačnih akata sudova, upravnih i drugih državnih organa, kao i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, donesenih u prvom stepenu, može izjaviti žalba nadležnom organu, te da o zakonitosti ovih akata odlučuje sud u upravnom sporu, ako za određenu stvar nije zakonom predviđena druga sudska zaštita. S obzirom na to da je osporena zakonska odredba donesena saglasno i ovim ustavnim principima, Sud je ocjenio da su navodi davaoca inicijative neosnovani.

U pogledu zahtjeva davaoca inicijative za ocjenjivanje saglasnosti osporene zakonske odredbe sa čl. 7. i 13. Zakona o upravnim sporovima u vezi sa članom 129. Zakona o opštem upravnom postupku, Sud nije prihvatio inicijativu jer, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost pojedinih zakona Republike Srpske.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić,  Irena Mojović i akademik prof. dr Snežana Savić.