Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske  i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. januara 2017. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

        Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 219. stav 2. i člana 221. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16).

O b r a z l o ž e nj e

        Savez sindikata Republike Srpske prijedlogom je pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti člana 219. stav 2. i člana 221. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16). Iz sadržine prijedloga proizlazi da navedene odredbe Zakona o radu nisu u saglasnosti sa članovima 10. i 41. Ustava Republike Srpske, te Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 87 o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava i Konvencijom broj 98 o pravima na organizovanje i kolektivno pregovaranje. Obrazlažući razloge osporavanja predlagač navodi da se osporenim zakonskim rješenjima, kojima se definišu različiti uslovi za utvrđivanje reprezentativnosti sidikata i udruženja poslodavaca, sindikat stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na druge socijalne partnere i na taj način derogira princip kolektivnog pregovaranja. Uz to, predlagač smatra da je osporenim propisivanjem narušeno pravo Sindikata da po slobodnoj volji donosi sopstvene propise o organizovanju i funkcionisanju, kao i da rukovodi i upravlja svojim aktivnostima i poslovima. Predlaže da Sud utvrdi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom.

        U odgovoru na prijedolog koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se, između ostalog, da je ustavnopravni osnov Zakona, čije odredbe su osporene, sadržan u tački 12. Amandman XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava, kao i da predlagač na neodgovarajući i porgešan način tumači ne samo odredbe članova 10. i 41. Ustava nego i Zakon koji osporava, te međunarodne akte koje navodi u obrazloženju prijedloga. Osporavajući navode iz prijedloga, u odgovoru se napominje da se član 10. Ustava odnosi na prava i obaveze građana koja nisu ni uređena osporenim odredbama, te da se, čak i u slučaju da se ova odredba Ustava tumači na način da se odnosi i na udruženja, konkretno sindikate i udruženje poslodavaca, ne može utvrditi da su pojedini sindikati (ili udruženja poslodavaca) koji ispunjavaju uslove propisane Zakonom stavljeni u neravnopravan položaj u odnosu na druge sindikate (ili udruženja poslodavaca), koji takođe ispunjavaju te iste uslove. Uz to, u odgovoru se ukazuje da su sindikati i udruženja poslodavaca po svojoj suštini i članstvu različita udruženja a razlika se, prema navodima iz odgovora, ogleda, prije svega, u činjenici da  sindikati u svom članstvu okupljaju i zastupaju interese fizičkih lica, a udruženja poslodavaca okupljaju i zastupaju interese pravnih lica ‒ poslovnih subjekata, tako da se ni sa tog aspekta ne može govoriti o favorizovanju jednih građana u odnosu na druge. U odgovoru su osporeni i drugi navodi predlagača, a posebno da je predlagač paušalno ukazao na  povrede ratifikovanih konvencija, odnosno da nije obrazložio na koji način se zakonodavac miješa u način organizovanja Sindikata i bilo koji sindikat stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na druge sindikate, te otežava uslove njihovog organizovanja i rada. Ističe se da podneseni prijedlog suštinski odražava nezadovoljstvo njegovog podnosioca sa pozitivnim zakonskim rješenjem kojim je regulisana relevantna materija, ali  da isti  iz tih razloga ne može biti predmet ocjene pred Ustavnim sudom.

         Osporenim članom 219. stav 2. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16) propisano je da se reprezentativnim sindikatom na nivou Republike smatra sindikat koji ispunjava uslove iz člana 217. stav 1. tač. 1), 2), 3) i 4) ovog zakona i u koji je učlanjeno ne manje od 5% od ukupno zaposlenih u Republici u najmanje tri područja, oblasti i grane, prema podacima Republičkog zavoda za statistiku. Prema osporenom članu 221. navedenog zakona reprezentativnim udruženjem poslodavaca u smislu ovog zakona smatra se udruženje poslodavaca koje ispunjava uslove iz člana 220. stav 1. ovog zakona i u koje je učlanjeno ne manje od 10% poslodavaca od ukupnog broja poslodavaca u području, oblasti ili grani na nivou Republike, pod uslovom da ti poslodavci zapošljavaju ne manje od 10% zaposlenih od ukupnog broja zaposlenih u području, oblasti ili grani na nivou Republike.

        U postupku razmatranja navoda iz prijedloga Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je osporena ustavnost navedenih odredaba Zakona o radu i odredbama koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavnosti osporenog zakona utvrđeno: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da je zajemčena sloboda sindikalnog organizovanja i djelovanja (član 41), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49) i da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, radne odnose (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava).

        Konvencijom broj 87 utvrđeno je pravo zaposlenih i poslodavaca da bez ikakvih izuzetaka i prethodnog odobrenja obrazuju organizacije po svom izboru. Jedini uslov za slobodno sindikalno udruživanje i djelovanje jeste upis sindikalne organizacije kod nadležnog organa.

        Konvencija broj 98 obezbjeđuje zaštitu zaposlenih od diskriminacije u zapošljavanju do koje može doći ako se zapošljavanje uslovljava neučlanjenjem u sindikat ili istupanjem iz sindikata, zatim, zaštitu od otpuštanja ili nanošenja štete zaposlenom koji je član sindikata ili koji učestvuje u sindikalnim djelatnostima, kao i zaštitu od drugih postupaka i mjera koje štete sindikalnim slobodama.

        Ocjenjujući osnovanost navoda iz prijedloga  Sud je imao u vidu da se Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16) uređuju radni odnosi, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i drugi odnosi po osnovu rada u Republici Srpskoj, ako posebnim zakonima nije drugačije određeno (član 1. stav 1), te da je ovim zakonom, između ostalog, i to u članu 6, propisano  da je sindikat, u smislu ovog zakona, samostalna, demokratska i nezavisna organizacija radnika u koju se oni dobrovoljno udružuju radi zastupanja, predstavljanja, unapređivanja i zaštite svojih profesionalnih, radnih, ekonomskih, socijalnih, kulturnih i drugih pojedinačnih i kolektivnih prava i interesa (stav 1), a da se udruženjem poslodavaca, u smislu ovog zakona, smatra samostalna, demokratska i nezavisna organizacija u koju poslodavci dobrovoljno stupaju radi predstavljanja, unapređivanja i zaštite svojih poslovnih prava i interesa, u skladu sa zakonom (stav 2). Pored toga, ovim zakonom je, i to članom 209, propisano da radnici imaju pravo da po svom slobodnom izboru organizuju sindikat i da se u njega učlanjuju, u skladu sa statutom i pravilima sindikata (stav 1), da poslodavci imaju pravo da po svom slobodnom izboru organizuju odgovarajuća udruženja poslodavaca i da se u njih učlanjuju, u skladu sa statutom i pravilima tih udruženja (stav 2), kao i  da se sindikat i udruženja poslodavaca osnivaju bez ikakve prethodne saglasnosti bilo kog organa vlasti (stav 3), a članom 210. da radnici, odnosno poslodavci slobodno odlučuju o svom istupanju iz sindikata, odnosno iz udruženja poslodavaca. Ovim zakonom je, takođe, i to u članu 217. stav 1, propisano da se sindikat smatra reprezentativnim: ako je osnovan i djeluje na načelima sindikalnog organizovanja i djelovanja (tačka 1), ako je nezavisan od organa vlasti i poslodavaca (tačka 2), ako se finansira pretežno od članarine i drugih sopstvenih izvora (tačka 3), ako ima potreban broj članova na osnovu pristupnica u skladu sa čl. 219. i 220. ovog zakona (tačka 4), i ako je upisan u registar  u skladu sa zakonom i drugim propisima, a st. 2. i 3. ovog člana da se prilikom utvrđivanja reprezentativnosti na osnovu broja članova, ukoliko je radnik član više sindikata, u obzir uzima samo posljednja potpisana pristupnica sindikatu, a da u slučaju da na odgovarajućem nivou organizovanja djeluje samo jedan sindikat, smatra se da je isti reprezentativan, bez obzira na broj članova koje okuplja. Zakonom je, takođe, propisano da se reprezentativnim sindikatom kod poslodavca smatra svaki sindikat koji ispunjava uslove iz člana 217. stav 1. ovog zakona i u koji je učlanjeno ne manje od 20% zaposlenih od ukupnog broja zaposlenih kod poslodavca (član 218), da se reprezentativnim sindikatom u području, oblasti ili grani smatra svaki sindikat koji ispunjava uslove iz člana 217. ovog zakona i u koji je učlanjeno ne manje od 10% od ukupno zaposlenih u području, oblasti ili grani (član 219. stav 1), kao i  da se udruženje poslodavaca smatra reprezentativnim: ako je upisano u registar u skladu sa zakonom i ako ima potreban broj zaposlenih kod poslodavaca ‒ članova udruženja poslodavaca u skladu sa članom 221. ovog zakona (član 220. stav 1). Prema članu 240. stav 1. ovog zakona opšti kolektivni ugovor zaključuju: Vlada Republike Srpske,  reprezentativno udruženje poslodavaca i reprezentativni Sindikat, osnovan za teritoriju Republike Srpske.

        Polazeći od navedenog Sud je ocijenio da osporenim odredbama člana 219. stav 2. i člana 221. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16)  zakonodavac nije prekoračio svoja ustavna ovlašćenja iz tačke 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava, niti  je narušio ustavni princip o slobodi sindikalnog organizovanja i djelovanja iz člana 41. Ustava, koji podrazumijeva pravo radnika da slobodno osnivaju sindikate kao organizacije, utemeljene na doborovoljnosti članstva, koje nastaju i prestaju voljom  radnika i, po pravilu, nemaju propisano vrijeme trajanja. Imajući u vidu da se osporenim zakonskim odredbama samo definišu kriterijumi na osnovu kojih se određeni sindikat odnosno udruženje poslodavaca smatra reprezentativnim da bude socijalni partner i učestvuje u kolektivnom pregovaranju i drugim oblicima socijalnog dijaloga, Sud je ocijenio da navedena ustavna odredba nije relevantna za ocjenu osporenih odredaba Zakona. Pitanje adekvatnosti kriterijuma  na osnovu kojih se određuje status reprezentativnog Sindikata u Republici, odnosno udruženja poslodavaca kao legitimnih učesnika u zaključivanju Opšteg kolektivnog ugovora, po ocjeni Suda, isključivo je stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje. 

      U pogledu navoda predlagača da je definisanjem različitih uslova koje treba da ispunjava određeni sindikat da bi se smatrao reprezentativnim sindikatom na nivou Republike u odnosu na uslove na osnovu kojih se udruženje poslodavaca smatra reprezentativnim, Sindikat stavljen u neravnopravan položaj u odnosu na druge socijalne partnere u postupku kolektivnog pregovaranja, Sud je imao u vidu da se načelo ravnopravnosti, odnosno zabrana diskriminacije iz člana 10. Ustava, kao jedno od osnovnih ljudskih prava, odnosi samo na građane, dakle na fizička lica, i to u pogledu njihovih ličnih svojstava kao što su rasa, pol, jezik, nacionalna pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje i dr. Zbog toga se, u konkretnom slučaju, u kontekstu eventualne neravnopravnosti ne mogu ocjenjivati zakonske odredbe koje se odnose isljučivo na pravne subjekte kao što su sindikat i udruženje poslodavaca.

        Pozivanje predlagača na Konvenciju Međunarodne organizacije rada broj 87 i  Konvenciju broj 98, te Evropsku Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda nije, po ocjeni Suda, od uticaja na ocjenu ustavnosti osporenih zakonskih odredbi, budući da se zakonskim definisanjem kriterijuma reprezentativnosti ne ograničavaju univerzalne slobode i prava na sindikalno organizovanje ustanovljena navedenim međunarodnim aktima, kako to paušalno i pogrešno tvrdi predlagač.

       Na osnovu izloženog odlučeno je kao u dispozitivu ove odluke.

       Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.