Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tač. a), b) i d)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske  („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12),  na sjednici održanoj 26. oktobra 2016. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

         Utvrđuje se da član 1. u dijelu koji glasi: ".... javna...", te  članovi 45, 47, 48, 50, 51, 52. i 53. Pravilnika o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 75/15) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 50/06, 92/09 i 121/12).

         Odbija se prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti članova 2. do 44, te  članova 46, 49.  54. i  55. Pravilnika o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 75/15).

O b r a z l o ž e nj e

          Institut za vode d.o.o Bijeljina podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 75/15), koji je donio ministar zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske. Iz sadržine podnesenog prijedloga proizlazi da je donosilac Pravilnika, prije svega, prekoračio ovlašćenja koja su mu propisana Zakonom o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12). Obrazlažući svoje navode predlagač, prije svega, ukazuje na član 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/12), kojim su iz nadležnosti Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite izuzeti upravni i drugi poslovi koji se odnose, između ostalog, na zdravstvenu ispravnost vode, životnih namirnica i predmeta opšte upotrebe, te zaključuje da je ovim pravilnikom, koji je donesen nakon pomenutih izmjena Zakona o republičkoj upravi, regulisana materija koja ne spada u nadležnost ovog ministarstva. Uz to, predlagač osporava navedeni pravilnik i sa stanovišta odredaba Zakona o hrani ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 49/09), te  člana 52. stav 3. Zakona o vodama ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 50/06, 92/09 i 121/12), a ukazuje i na njegovu nesaglasnost sa Zakonom o hrani ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 50/04) i Pravilnikom o postupku utvrđivanja ispunjenosti uslova za rad ispitnih laboratorija („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 106/10). Osporavajući navedeni pravilnik u cjelini, predlagač ukazuje na njegov član 45. stav 1. i to u dijelu kojim je propisano da kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne vode i prirodne izvorske vode vrši Institut za javno zdravstvo i s tim u vezu dovodi odredbe člana 4. stav 3, člana 35. i člana 36. stav 4. Zakona o hrani,  iz kojih, kako navodi, jasno proizlazi da  laboratorijske analize vode koja služi za ljudsku upotrebu vrše laboratorije akreditovane u skladu sa propisima o akreditaciji i ovlašćene od strane Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, uz pribavljeno mišljenje Ministarstva zdravlja. Zaključak o nezakonitosti osporenog pravilnika, odnosno nenadležnosti  ministra zdravlja i socijalne zaštite za osporeno propisivanje predlagač izvodi i iz člana 52. stav 3. Zakona o vodama, kojim je propisano da kontrolu vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu mogu vršiti samo ovlašćene laboratorije. Polazeći od izloženog predlaže da Sud utvrdi da osporeni akt nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i navedenim zakonima.

         U odgovoru Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske se ističe da je ministar donio osporeni akt saglasno ovlašćenjima sadržanim u članu 21. Zakona o republičkoj upravi i članu 52. stav 1. Zakona o vodama. U odgovoru se, takođe, ukazuje da je osporeni akt donesen na osnovu Zakona o vodama, kojim je u članu 52. st. 3. i 4. propisano da kontrolu vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu mogu vršiti samo ovlašćene laboratorije, a uslove koje će ispunjavati ovlašćene laboratorije, sadržaj i način dobijanja ovlašćenja propisuje ministarstvo nadležno za oblast zdravstva, te se zaključuje da su, iz navedenih razloga, neosnovani navodi iz prijedloga o nesaglasnosti Pravilnika sa Zakonom o hrani. Pored toga, u odgovoru se navodi da je Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite, u skladu sa svojim nadležnostima i djelatnostima zdravstvenih ustanova propisanih Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 106/09), procijenilo koji su to uslovi koje treba da ispuni javna zdravstvena ustanova da bi bila ovlašćena da vrši kontrolu vode za piće, kao i da je, u skladu sa Smjernicama za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 123/08 i 73/12), proveden postupak konsultacija vezano za Pravilnik o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće. Detaljno obrazlažući značaj javnozdravstvene kontrole vode za piće donosilac akta iznosi mišljenje da bi vodu za piće trebalo da kontroliše isključivo javna zdravstvena ustanova koja zapošljava specijaliste iz oblasti javnog zdravstva i koja je ovlašćena od strane Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite, jer se na taj način omogućava stalno praćenje parametara vode za piće zbog važnosti njene zdravstvene ispravnosti i njenog direktnog uticaja na zdravlje stanovništva, a ujedno se izbjegava rizik od zloupotreba uslovljenih tržišnim i profitnim motivima raznih laboratorija.

         Pravilnik o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 75/15) donio je ministar zdravlja i socijalne zaštite na osnovu člana 52. stav 1. Zakona o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 50/06, 92/09 i 121/12) i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12). Uvidom u ovaj pravilnik utvrđeno je  da su  ovim aktom, poslije osnovnih odredaba (čl. 1. do 3.), odredbama članova 4. do 14. propisani vrijednosni parametri za zdravstveno ispravnu vodu za piće, zatim da je odredbama članova 15. do 40. regulisana flaširana voda za piće (stona voda, prirodna mineralna voda i prirodna izvorska voda), odredbama članova 41. do 44. reguliše se prečišćavanje i dezinfekcija vode, a odredbama članova 45. do 53. propisuju se uslovi za ovlašćivanje Javne zdravstvene ustanove za kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode. Propisano je i da stupanjem na snagu ovog pravilnika prestaje da važi Pravilnik o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/03), te da ovaj pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" (članovi 54. i 55).

         Ovim pravilnikom propisuje se  zdravstvena ispravnost vode za piće, zdravstvena ispravnost stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode i uslovi u pogledu kadra, prostora i opreme koje mora ispunjavati javna zdravstena ustanova za kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode (član 1). Članom 45. Pravilnika propisano je da kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode vrši Institut za javno zdravstvo u skladu sa ovim pravilnikom i zakonom  koji uređuje oblast zdravstvene zaštite (stav 1), te da se kod vodovoda koji imaju vlastitu laboratoriju i koji vrše redovnu kontrolu vode za piće može smanjiti broj uzetih uzoraka do 30%, što se reguliše ugovorom između Instituta za javno zdravstvo i vodovoda (stav 2). Pored toga, Pravilnikom je propisano da se javna zdravstvena ustanova iz člana 45. stav 1. ovlašćuje za kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode ako za analize iz člana 46. stav 1. ovog pravilnika ima obezbijeđen stručni kadar u punom radnom odnosu taksativno naveden u tačkama 1. do 4. člana 47, zatim ako ima funkcionalno odvojene prostorije taksativno navedene u tač. 1. do 7. člana  48, te ako ima obezbijeđenu opremu taksativno navedenu u tač. 1. do 23. člana 50. Ovim pravilnikom je, takođe, i to članom 51. propisana nadležnost Komisije za utvrđivanje uslova u pogledu kadra, prostora i opreme a koja treba da utvrdi da li javna zdravstvena ustanova ispunjava uslove u pogledu kadra, prostora i opreme, a članovima 52. i 53. propisana je dokumentacija koju, uz zahtjev za utvrđivanje ispunjenosti uslova u pogledu kadra, prostora i opreme, podnosi  javna zdravstvena ustanova iz člana 45. stav 1. kao i obaveza Komisije da sačini zapisnik i da prijedlog na osnovu kojeg se rješenjem utvrđuje ispunjenost uslova za kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode.

         Razmatrajući pitanje nadležnosti ministra zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske da donese osporeni pravilnik Sud je, prije svega, imao u vidu član 97. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave (stav 1), te da ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (stav 2). 

         Uz to, Sud je imao u vidu Zakon o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), kojim je, između ostalog, propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 69. st. 1. i 2),  da organi uprave  mogu donositi propise iz člana 69. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade, kao i da organi uprave ne mogu na osnovu člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze  koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (član 70. st. 1. i 2), te da ministarstvom rukovodi ministar koji, između ostalog,  donosi propise iz člana 69. stav 1. ovog zakona (član 82. st. 1. i 2).

         Takođe, Sud je imao u vidu član 52. Zakona o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 50/06, 92/09 i 121/12), kojim je propisano da će kvalitet vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu odgovarati uslovima utvrđenim u članu 22. ovog zakona i propisu o vodi za piće koji donosi ministarstvo nadležno za oblast zdravstva (stav 1), da kontrolu vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu mogu vršiti samo ovlašćene laboratorije (stav 3), te da uslove koje će ispunjavati ovlašćene labaratorije, sadržaj i način dobijanja ovlašćenja propisuje ministarstvo nadležno za oblast zdravstva (stav 4). Sud je, takođe, imao u vidu da se ovim zakonom uređuje način integralnog upravljanja vodama unutar Republike Srpske (član 1. stav 1),  te da je,  između ostalog, propisano da voda namijenjena ljudskoj upotrebi označava vodu namijenjenu za ljudsku upotrebu koja odgovara propisima iz područja ispravnosti životnih namirnica, kao i značenja prema Direktivi 80/778/E3, dopunjeno Direktivom 98/83/E3 (član 4. stav 1. tačka 20), da  elementi stava 1. ovog člana obuhvataju, ali se ne ograničavaju na obezbjeđivanju dovoljne količine vode za piće, kao osnovnom prioritetu pri upravljanju vodama, zaštiti voda, unapređenju i obnovi površinske i podzemne vode, primjenom Okvirne direktive o vodama, Direktive EU 80/778/EC od 15. jula 1980. godine, koja se odnosi na vodu namijenjenu za ljudsku upotrebu i direktivama kojima je dopunjena, Direktive EU 98/83EC od 3. novembra 1998. godine, koja se odnosi na kvalitet vode namijenjene ljudskoj upotrebi, i propisa Republike Srpske u pogledu kvaliteta koji mora ispunjavati voda kao ljudska namirnica (član 22. stav 2).

         Uz to, Sud je imao u vidu Zakon o hrani (Službeni glasnik Republike Srpske" broj 49/09), na koji ukazuje predlagač,  i to član 4. stav 3, kojim je propisano da pojam hrane obuhvata i vodu, i to: vodu koja služi za javno snabdijevanje stanovništva kao voda za piće (tačka a), vodu koja se upotrebljava ili ugrađuje u hranu tokom njene proizvodnje, pripreme ili obrade (tačka b) i mineralnu i izvorsku vodu upakovanu u originalno pakovanje (tačka v), zatim član 35. stav 1, kojim je propisano da laboratorijska ispitivanja u oblasti bezbjednosti hrane vrše laboratorije akreditovane u skladu sa propisima o akreditaciji i ovlašćene od Ministarstva, uz pribavljeno mišljenje Ministarstva zdravlja, u skladu sa posebnim propisima, te član 36. stav 4, prema kome ministar, uz pribavljena mišljenja Ministarstva zdravlja i Republičkog zavoda za standardizaciju i metrologiju, donosi pravilnik kojim propisuje postupak utvrđivanja ispunjenosti uslova za rad ispitnih laboratorija iz stava 1. ovog člana.

         Polazeći od navedenog, nesporno je, po ocjeni Suda, da je ministar zdravlja i socijalne zaštite, saglasno odredbama člana 52. st. 1. i 4. Zakona o vodama, bio ovlašćen da opštim aktom propiše uslove koje u pogledu zdravstvene ispravnosti treba da ispunjava voda koja je namijenjena za ljudsku upotrebu, kao i da propiše uslove koje treba da ispunjavaju ovlašćene laboratorije kako bi mogle vršiti kontrolu zdravstvene ispravnosti vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu, te sadržaj i način dobijanja ovlašćenja. Prilikom ovakve ocjene Sud je imao u vidu da je Zakon o vodama, kojim se na cjelovit način uređuje upravljanje vodama koje, između ostalog, obuhvata i zaštitu od štetnog djelovanja voda, lex specialis u odnosu na Zakona o hrani te da se, u konkretnom slučaju, kada je u pitanju zdravstvena ispravnost vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu primjenjuju odredbe Zakona o vodama i Pravilnik o zdravstvenoj ispravnosti vode za piće, kao podzakonski akt, koji je donesen za izvršenje zakona na osnovu ovlašćenja iz člana 52. Zakona o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 50/06, 92/09 i 121/12). S obzirom na izloženo Sud je ocijenio da je sadržina članova 2. do 44, te članova 46. i 49. Pravilnika u granicama zakonskih ovlašćenja donosioca akta. Sud je, takođe, ocijenio da su i članovi 54. i 55. Pravilnika, kojima je određeno vremensko važenje ranijeg pravilnika koji je uređivao istu oblast, te objavljivanje i stupanje na snagu novog akta, iako od strane predlagača nisu posebno osporeni, u granicama zakonskog ovlašćenja donosioca akta, odnosno da je član 55. Pravilnika u saglasnosti sa članom 109. Ustava Republike Srpske.

        Međutim, ministar zdravlja je, po ocjeni Suda, propisujući članom 1. u dijelu koji glasi "... javna...." i članom 45. stav 1. Pravilnika da kontrolu zdravstvene ispravnosti vode za piće, stone vode, prirodne mineralne i prirodne izvorske vode vrši Institut za javno zdravstvo, prekoračio ovlašćenja utvrđena navedenim članom 52. stav 4. Zakona o vodama. Naime, po ocjeni Suda, navedenom zakonskom odredbom ministar zdravlja i socijalne zaštite je bio ovlašćen da propiše uslove koje će ispunjavati sve ovlašćene laboratorije koje mogu vršiti kontrolu vode koja je namijenjena za ljudsku upotrebu, te sadržaj i način dobijanja ovlašćenja. Dakle, navedeno ovlašćenje ministru zdravlja i socijalne zaštite iz člana 52. stav 4. Zakona o vodama ne podrazumijeva mogućnost da ministar podzakonskim aktom donesenim za izvršavanje zakona propiše uslove koje u pogledu kadra, prostora i opreme mora ispunjavati javna zdravstena ustanov,a odnosno da ovlasti Institut za javno zdravstvo da vrši kontrolu zdravstvene ispravnosti vode namijenjene za ljudsku upotrebu, budući da za takvo propisivanje u zakonu  nema osnova. Kako su odredbe člana 45. stav 2. i članovi 47. i 48, te članovi 50, 51. 52. i 53. Pravilnika, sadržinski i logički povezani sa osporenim članom 45. stav 1. Pravilnika, jer se odnose se na izvršenje ovog člana, Sud je utvrdio da ni član 45. stav 2. te članovi 47, 48, 50, 51, 52. i 53. Pravilnika nisu u saglasnosti sa Zakonom o vodama.

          Činjenica da su član 1. u dijelu koji glasi: "...javna...", član 45. i  članovi 47. i 48, te članovi  50, 51, 52. i 53. Pravilnika doneseni prekoračenjem ovlašćenja čini ih neustavnim i sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

         Navodi predlagača koji se odnose na nesaglasnost osporenog pravilnika sa Zakonom o hrani (Službeni glasnik Republike Srpske" broj 49/09) nisu, po ocjeni Suda, od uticaja u ovoj pravnoj stvari, budući da je Zakon o vodama za čije izvršenje je Pravilnik donesen, lex specialis u ovoj oblasti.

         U smislu člana 115. Ustava, Ustavni sud nije nadležan za ocjenu saglasnosti osporenog pravilnika sa Zakonom o hrani ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 50/04) i Pravilnikom o postupku utvrđivanja ispunjenosti uslova za rad ispitnih labaratorija („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 106/10).

        Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik mr Suda Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.