Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 13. jula 2016. godine, d o n i o  j e

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 11. stav 5. i člana 36. stav 2. i 3 Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj  70/13 i 24/15).

O b r a z l o ž e nj e

Neđo Mišeljić iz Banja Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti članova 1. i 5. stav 2. i 3. Pravilnika o dopunama Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/15), kojima je u članu 11. Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 70/13) dodat stav 5., te su u članu 36. tog pravilnika dodati novi stavovi 2. i 3. U incijativi je navedeno da osporene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti sa članom 8. i 9. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), te članovima 10. i 49. Ustava Republike Srpske. Davalac incijative smatra da je propisivanje kao osporenim članom 1. Pravilnika, kojim je predviđeno da se na osnovu dobijene licence za reviziju tehničke dokumentacije izdate fizičkom licu može izraditi i poseban pečat za ovlašćenog projektanta, posljedica dualnog posmatranja istih ovlašćenja, jer su osnovnim Pravilnikom propisane vrste licenci za fizička lica, tj. "licenca za izradu jedne faze ili dijela faze tehničke dokumentacije" i " licenca za reviziju jedne faze ili dijela faze tehničke dokumentacije i nadzor nad građenjem", kao i izrada adekvatnih pečata za ovjeru ove dokumentacije. Uz to, kako sadržinu rješenja o izdavanju navedenih licenci čini ovlašćenje za izradu tehničke dokumentacije to se, po njegovom mišljenju, ne bi mogle izvršiti odredbe predmetnog pravilnika koje regulišu pitanje oduzimanja licence. Citirajući osporene odredbe člana 5. stav 2. i 3. Pravilnika, kojima su predviđeni izuzeci u pogledu dostavljanja dokumentacije uz zahtjev za reviziju lične licence propisane članom 9. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), davalac inicijative obrazlaže na koji način se određene kategorije lica ovakvim propisivanjem dovode u povoljniji položaj prilikom revizije lične licence u odnosu na ostale građane. Pored toga, smatra da uslove, pod kojima se fizičkim i pravnim licima sa sjedištem u inostranstvu izdaju licence, treba regulisati na principu reciprociteta. Predlaže da Sud nakon provedenog postupka utvrdi da osporene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom.

U odgovoru Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju, pored detaljno obrazloženog postupka izdavanja i oduzimanja licenci učesnika u građenju, ističe se da su navodi davaoca inicijative neosnovani. Pored toga, navodi se: da su osporenim Pravilnikom precizirane odredbe Zakona o uređenju prostora i građenju; da poslove izrade i poslove revizije tehničke dokumentacije mogu obavljati fizička i pravna lica ako za to imaju odgovarajuću licencu; da fizičko lice svoje učešće u izradi i reviziji tehničke dokumentacije potvrđuje potpisom i ličnim pečatom, koji je dužan izraditi o svom trošku; da davalac inicijative pogrešno tumači osporene odredbe Pravilnika, jer su u pitanju različiti poslovi, pa time i različita ovlašćenja; da se kroz postupak revizije tehničke dokumentacije provjerava njena kompletnost, kao i da li su projektna rješenja izrađena u skladu sa važećim tehničkim standardima, propisima, pravilima struke i odredbama drugih relevantnih zakona; te da se postupak revizije licenci provodi na zahtjev lica koje posjeduje ličnu licencu, uz koji se plaća taksa određena odredbama Zakona o administrativnim taksama. Predlažu da Sud datu inicijativu ne prihvati.

Pravilnik o dopunama Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/15) je donio ministar za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju, na osnovu člana 123. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12).

Osporenim članom 1. ovog pravilnika u članu 11. Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 70/13), poslije stava 4, dodat je stav 5. kojim je propisano da se na osnovu dobijene licence za reviziju tehničke dokumentacije izdate fizičkom licu, u skladu sa članom 8. stav 2. tačka v) ovog pravilnika, može izraditi i poseban pečat za ovlašćenog projektanta.

Osporenim članom 5. istog pravilnika u članu 36. Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 70/13), poslije stava 1, dodani su novi stavovi 2. i 3. kojim je propisano da izuzetno od stava 1. ovog člana, doktori nauka i magistri, koji su bili oslobođeni polaganja stručnog ispita prema ranijim propisima i stekli lične licence do stupanja na snagu Zakona, nisu dužni da uz zahtjev za reviziju lične licence dostave uvjerenje o položenom stručnom ispitu, kao i da se u postupku revizije ličnih licenci izdatih fizičkim licima do stupanja na snagu Zakona, stručni ispit, koji je fizičko lice položilo izvan Republike Srpske, priznaje pod uslovima iz člana 3. stav 1. ovog pravilnika, a dosadašnji stav 2. postao je stav 4. 

Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative traži ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika o dopunama Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju utvrđeno je: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovjest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10) i da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim ako je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2).

Pored toga, odredbama Ustava koje su po ocjeni Suda od značaja za ocjenu ustavnosti i zakonitosti ovog pravilnika utvrđeno je: da ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. stav 2) i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. st. 1. i 2).

Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13 i 3/16) uređen je sistem prostornog planiranja i uređenja prostora, a u okviru toga, pored ostalog, priprema, izrada i donošenje dokumenata prostornog uređenja, lokacijskih uslova, izdavanje dozvola za građenje, te vrste i sadržaj tehničke dokumentacije (u daljem tekstu: Zakon). Prema članu 2. tač. l), r) i ć) Zakona, licenca je ovlašćenje kojim se potvrđuje da fizičko ili pravno lice ispunjava uslove propisane ovim zakonom za izradu dokumenata prostornog uređenja ili izradu tehničke dokumentacije ili reviziju tehničke dokumentacije ili građenje ili nadzor nad građenjem ili vršenje energetskog pregleda, a kojim se odobrava vršenje ovih poslova, te da je projektant fizičko lice odgovarajuće stručne spreme koje ima licencu za izradu tehničke dokumentacije, dok je revident fizičko lice odgovarajuće stručne spreme sa licencom za reviziju dijela tehničke dokumentacije.

Odredbama člana 8. Zakona je propisano da izradu dokumenata prostornog uređenja, izradu, reviziju i nostrifikaciju tehničke dokumentacije, građenje i nadzor nad građenjem objekata i vršenje energetskog pregleda zgrada mogu, pod uslovima propisanim ovim zakonom, obavljati fizička i pravna lica samo ako za to imaju odgovarajuću licencu (stav 1), koju fizičkom licu izdaje ministar na prijedlog komisije nakon podnesenog zahtjeva, uz uslov da ima odgovarajuću stručnu spremu, stručni ispit položen prema odredbama ovog zakona, potrebno radno iskustvo i reference u toj stručnoj spremi i za vrstu poslova za koje se licenca izdaje, dokaz o uplaćenoj naknadi propisanoj za troškove izdavanja licence i da ispunjava i druge posebne uslove propisane odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega (stav 2). Fizičko lice, ako za svaku licencu pojedinačno ispunjava uslove propisane stavom 2. ovog člana, može dobiti licence za: a) izradu dokumenata prostornog uređenja, b) izradu dijela tehničke dokumentacije i nadzor, v) reviziju dijela tehničke dokumentacije i nadzor, g) građenje i nadzor nad građenjem objekata i d) vršenje energetskog pregleda objekata (stav 3). Pravnom licu licencu iz stava 1. ovog člana izdaje ministar na prijedlog komisije, nakon podnesenog zahtjeva, ako je isto upisano u sudski registar za tu vrstu radova i ima odgovarajuće stručne rezultate u oblasti za koju traži licencu, odgovarajuću tehničko-tehnološku opremljenost, propisan broj stručnih fizičkih lica sa odgovarajućim licencama, zaposlenih kod njega sa punim radnim vremenom, propisan broj kvalifikovanih radnika u stalnom radnom odnosu, kod izdavanja licence za građenje, dokaz o uplati propisane naknade za troškove izdavanja licence i dokaz o ispunjenosti drugih posebnih uslova ropisanih odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega (stav 4). Fizičko lice koje je nosilac licence za poslove građenja u pravnom licu ne može biti nosilac licence za poslove iz stava 3. tačke a), b) i v) ovog člana, niti fizička lica sa licencom za poslove navedenih tačaka stava 3. mogu biti nosioci licence za poslove građenja, ali mogu biti angažovani u tom pravnom licu za sve poslove za koje imaju licencu (stav 5). Licencirano fizičko lice svoje učešće u izradi dokumenata prostornog uređenja, izradi, reviziji i nostrifikaciji tehničke dokumentacije, građenju i nadzoru nad građenjem objekata ili vršenju energetskog pregleda zgrade potvrđuje potpisom i ličnim pečatom na način i pod uslovima propisanim ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu ovog zakona (stav 6). Licence iz stava 1. ovog člana ministar izdaje na prijedlog komisije, koja utvrđuje ispunjenost uslova za izdavanje odgovarajuće licence propisanih odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega (stav 7), dok se propisom Vlade Republike Srpske određuje visina naknade za troškove izdavanja licenci fizičkim i pravnim licima (stav 8). 

Članom 9. Zakona je propisano da se stručnim ispitom, shodno odredbama ovog zakona, provjerava poznavanje važećih propisa Republike iz područja koje uređuje ovaj zakon, te drugih propisa značajnih za primjenu ovog zakona, koji se polaže pred komisijom koju imenuje ministar. Ovaj ispit može polagati lice koje ima odgovarajuću stručnu spremu, položen pripravnički ispit, najmanje godinu dana radnog staža u struci, u odgovarajućem stepenu obrazovanja i koje je uplatilo naknadu propisanu za troškove ispita. Pravilnikom o uslovima i načinu polaganja stručnog ispita, koji donosi ministar, propisuju se oblasti za koje se ispit polaže, uslovi i način polaganja stručnog ispita, program stručnog ispita, sastav i način rada komisije, sadržaj i forma rješenja o položenom stručnom ispitu, vođenje registra lica koja su položila stručni ispit i njegovo objavljivanje na internet stranici ministarstva, a visina naknade za troškove polaganja stručnog ispita i visina naknade članovima komisije se utvrđuje propisom Vlade Republike Srpske.

Odredbama članova 121. i 122. Zakona je uređeno pitanje važenja licence za pravna i za fizička lica, te oduzimanja iste, dok je članom 123. propisano da ministar donosi pravilnik kojim se detaljnije uređuju uslovi za izdavanje i oduzimanje licenci za izradu dokumenata prostornog uređenja, izradu, reviziju i nostrifikaciju tehničke dokumentacije, građenje i nadzor nad građenjem objekata i vršenje energetskog pregleda zgrada za fizička i pravna lica. Ovim pravilnikom se uređuju: a) posebni uslovi za izdavanje licence fizičkim i pravnim licima i način dokazivanja njihove ispunjenosti, b) minimalni uslovi tehničko-tehnološke opremljenosti i potreban broj radnika pravnog lica, v) sastav, izbor članova stručnih komisija koje provjeravaju ispunjenost uslova, njihova nadležnost i način rada, sadržaj i formu rješenja o davanju licence, razlozi i mjerila za oduzimanje licence, postupak oduzimanja i rokove na koje se licenca može oduzeti, uslovi za osiguravanje nezavisnosti lica sa licencom, izgled, sadržaj i dimenzije pečata ovlašćenog fizičkog lica i način upotrebe, vođenje registra licenci izdatih fizičkim i pravnim licima, koji se objavljuje na internet stranici ministarstva.               

Pored toga, Zakonom o zvanjima koja se stiču završetkom visokog obrazovanja („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/14 i 63/14) je propisano da lica koja su u skladu sa ranije važećim propisima, završetkom postdiplomskog, magistarskog studija u trajanju od najmanje dvije godine stekla naučni stepen magistra nauka, odnosno izradom i odbranom doktorske disertacije stekla naučni stepen doktor nauka, mogu koristiti stečeni stepen u skladu sa propisima prema kojima su stekla taj naučni stepen i nemaju ekvivalent u zvanjima koja su u skladu sa Bolonjskom deklaracijom (član 17. st. 1. i 3).

Nadalje, Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12) je propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, kojima se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade i koji se objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“ samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade, ali da pri tome ne mogu na osnovu člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (čl. 69. st. 1, 2. i 5. i čl. 70).    

Na osnovu izloženog, Sud je utvrdio da je u skladu sa navedenim zakonskim ovlašćenjima, ministar za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju bio nadležan da donese pravilnik o dopuni pojedinih odredbi osnovnog pravilnika kojim se detaljnije regulišu uslovi za izdavanje i oduzimanje licenci za izradu dokumenata prostornog uređenja, izradu, reviziju i nostrifikaciju tehničke dokumentacije, građenje i nadzor nad građenjem objekata i vršenje energetskog pregleda zgrada za fizička i pravna lica, na način kako je to i urađeno Pravilnikom o dopunama Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/15).

Imajući u vidu sadržinu osporenih odredaba Pravilnika, Sud je ocijenio da je donosilac osporenog akta saglasno svom zakonskom ovlašćenju iz člana 123, a u vezi sa čl. 8. i 9. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13 i 3/16), propisao posebne uslove za izdavanje licenci fizičkim i pravnim licima, način dokazivanja njihove ispunjenosti i predvidio mogućnost izrade posebnog pečata za ovlašćenog projektanta, kao i da prilikom revizije lične licence doktori nauka i magistri, koji su bili oslobođeni polaganja stručnog ispita prema ranijim propisima i stekli lične licence do stupanja na snagu Zakona, nisu dužni da, uz zahtjev za reviziju lične licence, dostave uvjerenje o položenom stručnom ispitu, te je odredio uslove pod kojima se fizičkim licima priznaje stručni ispit koji je položen izvan Republike Srpske. Dakle, dodatno je precizirana procedura revizije lične licence, tako da se ne osporavaju prava koja su određene kategorije lica stekla u skladu sa ranije važećim propisima, kao stečena prava koja se ne mogu ograničiti ili oduzeti, što je saglasno citiranim odredbama Zakona o zvanjima koja se stiču završetkom visokog obrazovanja („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/14 i 63/14). U tom smislu, Sud ukazuje na činjenicu da su prethodnim Zakonom o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 84/02) doktori nauka i magistri odgovarajućih tehničkih struka, prilikom izdavanja lične licence, bili oslobođeni polaganja stručnog ispita (član 125. stav 4). Na osnovu izloženog, Sud je ocijenio da osporenim propisivanjem donosilac Pravilnika nije prekoračio granice svojih ustavnih i zakonskih ovlaštenja.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.  

Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević, akademik prof. dr Snežana Savić.