Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tač. a) i b)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 13. jula 2016. godine,  d o n i o  j e 

O D L U K U

           Utvrđuje se da Odluka o određivanju laboratorija za ispitivanje uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/13), nije u skladu sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o hrani (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/09) i Zakonom o Vladi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 118/08).

O b r a z l o ž e nj e

       Veterinarski zavod „TEOLAB“ d.o.o. Dvorovi, Bijeljina, zastupan po  Advokatskoj kancelariji Stevanović Vesne iz Bijeljine, prijedlogom je pred Ustavnim sudom Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti članova 1. i 3. Odluke o određivanju laboratorija za ispitivanje uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/13). Predlagač navodi da osporene odredbe ove odluke nisu u skladu sa: članom 10, a u vezi sa članom 49. stav 4., članom 50. i članom 52. Ustava Republike Srpske, Zakonom o hrani (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/09) i Zakonom o zabrani konkurencije (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine» br. 48/05, 76/07 i 80/09). Smatraju, naime, da je Odlukom stvoren neravnopravan položaj učesnika na tržištu i onemogućena ravnopravna konkurencija pružalaca navedenih usluga, odnosno da su osporenim propisivanjem degradirane i diskriminisane  laboratorije u privatnom sektoru (svojini) koje posjeduju isti, ili veći kontrolni, tehnološki i kadrovski kapacitet od pružaoca ovih usluga u državnom vlasništvu. Ističu, takođe da je postupak javne nabavke usluga trebao biti proveden na način predviđen Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, odnosno tako da svako ima jednake mogućnosti, kao i to da  je uspostavljanjem sistema kontrole u samo tri republička instituta, navedena u osporenoj odluci, narušeno načelo slobode izbora i slobodne utakmice privrednih subjekata.Zbog navedenog, predlažu da Sud utvrdi da osporena odluka nije u skladu sa navedenim članovima Ustava Republike Srpske i da članovi 1. i 3. ove odluke nisu u skladu sa članom 5. stav 1. tačka n) i članom 35. Zakona o hrani Republike Srpske i odredbama člana 9. Zakona o zabrani konkurencije Bosne i Hercegovine, kao i to da se obaveže Vlada Republike Srpske da predlagaču naknadi troškove postupka pred ovim sudom.

        Vlada Republike Srpske, kao donosilac osporene odluke, nije dostavila traženi odgovor na navode predlagača.

       Odluku o određivanju laboratorija za ispitivanje uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/13), Vlada Republike Srpske je donijela na osnovu člana 43. stav 3. Zakona o Vladi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 118/08) i člana 35. Zakona o hrani (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/09).

     Osporenim članom I Odluke, propisano je da ovom odlukom, u cilju sprovođenja Plana službenih kontrola, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede određuje tri republička instituta koji će vršiti ispitivanje uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane od strane nadležnih inspektora, a to su: 1. JU Veterinarski institut Republike Srpske “Dr Vaso Butozan“ Banja Luka, 2. JU Institut za javno zdravstvo Republike Srpske, Banja Luka i 3. Poljoprivredni institut Republike Srpske, Banja Luka, a osporenim članom III, da su nadležni inspektori dužni da uzorke uzete tokom službenih kontrola dostave u jednu od laboratorija iz tačke I ove odluke, shodno vrsti uzorka i akreditovanoj metodi neophodnoj za postupak traženog ispitivanja.

        U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih članova I i III Odluke, Sud je imao u vidu odredbe Ustava Republike Srpske kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7); da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ustavnost i zakonitost, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i komora, osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog razvoja, razvoja poljoprivrede i sela, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja , organizaciju , nadležnosti i rad državnih organa (tač. 4. 6. 8. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da Vlada obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte, donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona (član 90. tač. 3. i 4), kao i da zakoni, statuti, drugi  propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108). Pored navedenih, Sud je imao u vidu i odredbe Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje predlagač osporava odredbe člana I i III Odluke, a kojima je utvrđeno: da su građani Republike Srpske ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu, bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10); da se u slučaju različitosti u odredbama o pravima i slobodama između Ustava Republike Srpske i Ustava Bosne i Hercegovine primjenjuju one odredbe koje su za pojedinca povoljnije, kao i da se odredbe članova 10, 21, 30, 32, 33, 34, 38, i 43. Ustava o pravima i slobodama građana tretiraju kao odredbe o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i odnose se na sve, a ne samo na građane (član 49. stav 4.), te da će se odredbe članova 13, 22, 23, 24, 25, 26, 28, i 30. Ustava o pravima i slobodama ostvariti u skladu sa odgovarajućim odredbama članova 8. do 11. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (član 49. stav 5); da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodijeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50) i da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi i da su zabranjeni monopoli (član 52).

    Pored navedenih ustavnih odredaba, Sud je, u konkretnom slučaju, imao u vidu da je Zakonom o Vladi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 118/08) propisano da će Vlada donijeti propis iz nadležnosti ministarstva, ako ministarstvo i drugi republički organ uprave nije donio propis iz svoje nadležnosti, a nedonošenje propisa bi moglo izazvati štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrijednosti (član 4. stav 2), dok o pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke, i druga akta u skladu sa zakonom, te da se odlukom propisuju mjere Vlade, osnivaju javne službe i druge organizacije, daje saglasnost ili potvrđuju opšti akti organa i organizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviđena zakonom, obustavljaju od izvršenja akti ministarstava, organa jedinica lokalne samouprave, preduzeća i drugih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja i uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje poslova Vlade (član 43. st. 1. i 3).

              Nadalje, Sud je u postupaku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba Odluke, imao u vidu i odredbe člana 5. tačka n) Zakona o hrani (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/09), kojim je propisano: službena kontrola je kontrola koju sprovode nadležni organi nad higijenom, kvalitetom i zdravstvenom ispravnošću hrane i hrane za životinje radi utvrđivanja ispunjenosti uslova iz propisa o hrani, kao i odredbe člana 35. ovog zakona, koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika i kojim je propisano: da laboratorijska ispitivanja u oblasti bezbjednosti hrane vrše laboratorije akreditovane u skladu sa propisima o akreditaciji i ovlašćene od Ministarstva, uz pribavljeno mišljenje Ministarstva zdravlja u skladu sa posebnim propisima (stav (1); da laboratorijske analize uzoraka iz člana 58. ovog zakona, uzetih radi službene kontrole hrane, sprovode laboratorije ovlašćene od Ministarstva (stav (2); da nadležni inspektor uzima i označava uzorke na propisani način tako da je  obezbjeđena cjelovitost i podobnost uzoraka za predviđena laboratorijska ispitivanja i dostavlja uzorke ovlašćenoj ispitnoj laboratoriji (stav (3); da se sredstva za laboratorijska ispitivanja bezbjednosti hrane iz  st. 1. i 2. ovog člana obezbjeđuju iz budžeta jedinice lokalne samouprave (stav (4); da Ministarstvo sastavlja listu ispitnih laboratorija u kojoj su označene vrsta laboratorija i vrsta analiza za koje su one ovlašćene (stav (5) i da se lista iz stava 5. ovog člana objavljuje u »Službenom glasniku Republike Srpske» (stav (6).

     Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe, Sud je, u postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke o određivanju laboratorija za ispitivanje uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/13), prije svega, utvrdio da je Vlada Republike Srpske, navodeći u ovoj odluci republičke institute koje je odredilo Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede za  vršenje ispitivanja uzoraka uzetih u svrhu službenih kontrola hrane od strane nadležnih inspektora, postupila suprotno navedenom članu  43. stav 3. Zakona o Vladi Republike Srpske. Naime, očigledno je da Odlukom nisu propisane nikakve  mjere Vlade, niti je osnivana neka javna služba ili druga organizacija, a nije data ni saglasnost ili potvrđen opšti akta nekog organa. Takvo propisivanje se, po ocjeni Suda, ne može smatrati potvrđivanjem akta Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede o određivanju republičkih instituta koji će vršiti ispitivanje navedenih uzoraka, jer, Zakonom o hrani nije predviđena takva saglasnost i potvrda, odnosno  imajući u vidu sadržaj člana 35. Zakona o hrani, nesporna je nadležnost ovog ministarstva, da, pored ostalog, sastavlja listu ispitnih laboratorija u kojoj su označene vrsta laboratorija i vrsta analiza za koje su one ovlašćene. S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da je Vlada, donošenjem osporene odluke iz nadležnosti ovog ministarstva, postupila suprotno  navedenoj zakonskoj odredbi. Pored toga, kako u konkretnom slučaju nema dokaza da se radi o donošenju odluke iz nadležnosti Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, a koju nadležno ministarstvo nije donijelo, i čije nedonošenje bi moglo izazvati štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu, propisivanje kao u osporenoj odluci je, po ocjeni Suda, suprotno i odredbi člana 4. stav 2. Zakona o Vladi Republike Srpske. Dakle, s obzirom na to da osporeno propisivanje nije posljedica korišćenja navedenog ovlašćenja Vlade iz člana 4. stav 2. Zakona o Vladi Republike Srpske, te da osporena odluka, u formalnom i materijalnom smislu, nema karakteristike akta proisteklog iz ovog zakonskog ovlašćenja, Sud je ocijenio da ova odluka nije u funkciji izvršavanja zakona, u smislu odredbe člana 90. tač. 3. i 4. Ustava Republike Srpske.

       Takođe, Sud je odlučio da, zbog utvrđene neustavnosti i nezakonitosti osporene odluke u cjelini, u ovom postupku ne ocjenjuje navode predlagača o neustavnosti i nezakonitosti osporenih članova I i III ove odluke, u odnosu na navedene ustavne i zakonske odredbe.

      Što se tiče konstatacije predlagača da je postupak javne nabavke usluga trebao biti proveden na način predviđen Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine i prijedloga da Sud utvrdi da osporeni članovi ove odluke nisu u skladu sa članom 9. Zakona o zabrani konkurencije Bosne i Hercegovine,  Sud je utvrdio da je, prema članu 115. Ustava Republike Srpske, Ustavni sud nadležan da ocjenjuje zakone koje je usvojila Narodna skupština Republike Srpske i druge propise i opšte akte donesene na osnovu zakona usvojenih na nivou entiteta Republike Srpske, tako da nije nadležan da ocjenjuje usaglašenost podzakonskih opštih akata sa zakonima donesenim od strane Bosne i Hercegovine.

       Povodom zahtjeva predlagača kojim traži da mu se naknade troškovi ovog postupka, Sud ističe da  učesnici u postupku  pred Sudom, u smislu odredbe člana 29. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, snose svoje troškove, te se, stoga nisu  stekli uslovi za utvrđivanje naknade istih.   

Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku, Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda, mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.