Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  27. aprila 2016. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

        Utvrđuje se da član 6. u dijelu koji glasi: „.. i osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona..“ Zakona o sudovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12 i 44/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

         Utvrđuje se da član 19. stav 1. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 9/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o sudovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12 i 44/15).

O b r a z l o ž e nj e

      Milan Blagojević iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 6. Zakona o sudovima Republike Srpske  (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 37/12), te ustavnosti i zakonitosti člana 19. stav 1. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 9/14). Inicijativom i njenom dopunom osporen je navedeni član Zakona, kojim je propisano da sudovi štite prava i slobode zagarantovane Ustavom Bosne i Hercegovine, Ustavom Republike Srpske i zakonom, te obezbjeđuju ustavnost i zakonitost i osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom i to samo u dijelu koji glasi:“... i osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona,...“. Ovaj član Zakona, u navedenom dijelu, davalac inicijative osporava, prije svega, u odnosu na član 123. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da Vrhovni sud Republike, kao najviši sud u Republici, obezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona. Imajući u vidu da je navedenom ustavnom odredbom utvrđena nadležnost samo Vrhovnog suda Republike Srpske da obezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona, davalac inicijative iznosi mišljenje da zakonodavac propisivanjem kao u osporenom članu Zakona, budući da iz njegove sadržine proizlazi da svi sudovi u Republici, između ostalog, osiguravaju jedinstvenu primjenu prava, neposredno povređuje ne samo ranije navedeni član 123. Ustava,  već i  član 108. stav 1. Ustava. S tim u vezu davalac inicijative dovodi i osporeni člana 19. stav 1. Pravilnika, kojim je propisano da su pravna shvatanja zauzeta na sjednicama odjeljenja viših sudskih instanci obavezujućeg karaktera za sva vijeća u sastavu odjeljenja, navodeći da je na taj način donosilac ovog akta, na osnovu navedene zakonske odredbe, nametnuo obavezu višim sudskim instancama da, kada zauzmu pravna shvatanja na sjednicama svojih odjeljenja to bude obavezujućeg karaktera za sva vijeća u sastavu tog odjeljenja. Polazeći od toga da je osporenom odredbom Pravilnika nametnuta obaveza višim sudskim instancama da postupaju onako kako je propisao donosilac  podzakonskog akta te da, kako se navodi u inicijativi,  više sudske instance nisu samo Vrhovni sud Republike Srpske, već i pet okružnih sudova, te Viši privredni sud, to je, prema navodima davaoca inicijative, povrijeđen, prije svega, Zakon o sudovima Republike Srpske, u kojem takvo nešto nije propisano, a uz to i članovi 123. i 108. st. 1. i 2. Ustava. Osim navedenih ustavnih odredbi, po mišljenju davaoca inicijative, navedenim članom Zakona, u osporenom dijelu, kao i osporenim članom Pravilnika povrijeđen je i član 25. Ustava, kojim je svakome zajemčena sloboda misli. Detaljno navodeći kako je osporenim propisivanjem, po njegovom mišljenju, povrijeđena ova ustavna odredba odnosno kako je osporenim propisivanjem sudijama ograničena sloboda misli, davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da navedena odredba Zakona, u osporenom dijelu, nije u saglasnosti sa Ustavom, a da osporena odredba Pravilnika nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o sudovima Republike Srpske.

         Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor  na navode iz inicijative.

         U odgovoru koji je dostavilo Ministarstvo pravde Republike Srpske  su, prije svega, osporeni navodi davaoca inicijative, u odnosu na odredbu člana 6. Zakona o sudovima Republike Srpske.  S tim u vezi u odgovoru se ukazuje na odredbe članova 121, 121a i 126. Ustava, te navodi da  osporeno zakonsko rješenje ne ograničava samostalnost sudije pri odlučivanju u predmetima koji su mu dodijeljeni u rad, već ima za cilj da obezbijedi jednakost svih građana pred zakonom, a što podrazumijeva da se u predmetima sa istim činjeničnim ili pravnim pitanjima ne donose različite odluke. Imajući u vidu da za sudove važi princip zakonitosti koji isključuju sudsko tumačenje kao izvor prava, u odgovoru se navodi da načelni stavovi  obavezuju samo sud koji ih je utvrdio, a da  na ostale sudove ovako zauzeti načelni stavovi djeluju samo snagom argumenta. U odnosu na osporenu odredbu Pravilnika, u odgovoru se navodi da i ona ima cilj da se u istom sudu ne donose protivrječne odluke, tj. da se u predmetima sa istim činjeničnim i pravnim pitanjima, u istom sudu, obezbijedi jednoobrazna primjena zakona, a samim tim  i jednakost građana pred zakonom. Pri tome je posebno naglašeno da se pravno shvatanje odjeljenja viših sudskih instanci dostavlja nižim sudovima ali da ovakva pravna shvatanja ne obavezuju niže sudove već da za njih imaju samo upućujući karakter.

         Osporenim članom 6. Zakona o sudovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12 i 44/15) propisano je da sudovi štite prava i slobode zagarantovane Ustavom Bosne i Hercegovine, Ustavom Republike Srpske i zakonom, te obezbjeđuju ustavnost i zakonitost i osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom.

         Pravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 9/14) donesen je na osnovu člana 55. stav 3. Zakona o sudovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 37/12), a uz prethodnu saglasnost Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Bosne i Hercegovine. Ovim pravilnikom uređuje se, kako je to navedeno u članu 1, organizacija i način unutrašnjeg poslovanja osnovnih, okružnih, okružnih privrednih,Višeg privrednog i Vrhovnog suda Republike Srpske i druga pitanja značajna za unutrašnje sudsko poslovanje (stav 1), a prema stavu 2. ovog člana unutrašnje poslovanje u sudu odvojeno je od suđenja (stav 2).

        Osporenim članom 19. stav 1. ovog  pravilnika  propisano je da su pravna shvatanja  zauzeta na sjednicama odjeljenja viših sudskih instanci obavezujućeg karaktera za sva vijeća u sastavu odjeljenja.

        Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative traži pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonotosti navedenih odredbi Zakona o sudovima Republike Srpske i Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju, kao i odredbama Ustava koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi navedenih akata utvrđeno je: da je zajemčena sloboda misli i opredjeljenja, savjesti i uvjerenja, kao i javnog izražavanja mišljenja (član 25), da Republika, uređuje i obezbjeđuje, organizaciju, nadležnost i rad državnih organa (tačka 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je mijenjan član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, odnosno da zakonodavnu vlast ostvaruju Narodna skupština i Vijeće naroda, da  izvršnu vlast vrši Vlada, a da sudska vlast pripada sudovima (član 69. st. 1, 2,  4. i 5), da ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. stav 2), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti za zakonom (član 108. st. 1. i 2), da sudsku vlast vrše sudovi, koji su samostalni i nezavisni i sude na osnovu Ustava i zakona (član 121. st. 1. i 2), da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima uređuju zakonom (član 122), te da Vrhovni sud Republike, kao najviši sud u Republici, obezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona (član 123).

         Prilikom razmatranja podnesene inicijative, u dijelu kojim je osporen član 6. Zakona o  sudovima Republike Srpske,  Sud je imao u vidu i druge odredbe  ovog zakona,  i to član 2. kojim je propisano da sudsku vlast u Republici Srpskoj vrše sudovi, koji su samostalni i nezavisni u okviru djelokruga i nadležnosti određene zakonom, te  član 35. tač. g) i  ž) kojim je propisano da je Vrhovni sud nadležan da, pored ostalog, zauzima načelne stavove radi usaglašavanja sudske prakse i pitanjima za koja ocijeni da su od značaja za jedinstvenu primjenu zakona u Republici Srpskoj, te razmatra aktuelna pitanja sudske prakse (tač. g) i ž).

          Polazeći od navedenog Sud je  ocijenio da član 6.  u dijelu koji glasi: „...i  osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona...“ Zakona o sudovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12 i 44/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Prilikom ovakve ocjene  Sud je imao u vidu da je Narodna skupština ovlašćena da Zakonom o sudovima Republike Srpske uredi organizaciju, nadležnost i funkcionisanje osnovnih sudova, okružnih sudova, okružnih privrednih sudova, višeg privrednog suda i Vrhovnog suda Republike Srpske. Takođe, da su sudovi organi državne vlasti koji samostalno i nezavisno obavljaju sudsku vlast u okviru djelokruga i nadležnosti određene zakonom, te da pri odlučivanju sude na osnovu Ustava i zakona, kao i da je u sistemu sudske vlasti jedino Vrhovni sud Republike, kao najviša sudska instanca, izričito  ovlašćen da obezbjeđuje  jedinstvenu primjenu zakona.

        S obzirom na navedeno Sud je utvrdio da je osporenim propisivanjem, kojim su obavezani  sudovi, dakle svi sudovi a ne samo Vrhovni sud, da osiguravaju jedinstvenu primjenu propisa,  došlo do povrede člana 123. Ustava, a time i  načela ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava.

         Imajući u vidu da član 6. Zakona, u osporenom dijelu, nije u saglasnosti sa pomenutim odredbama Ustava, Sud je ocijenio da nije potrebno posebno razmatrati navode davaoca inicijative o povredi člana 25. Ustava.

        U postupku razmatranja osporenog člana 19. stav 1. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 9/14) u smislu razloga i navoda davaoca inicijative, pored ranije navedenih odredbi Ustava i Zakona o sudovima Republike Srpske, Sud je imao u vidu i druge odredbe ovog zakona, i to član 3. kojim je propisano da su sudovi samostalni i nezavisni od zakonodavne i izvršne vlasti, te zabranjen  svaki oblik uticaja na donošenje sudskih odluka (stav 1), kao i da niko ne smije uticati na nezavisnost i nepristrasnost sudije pri odlučivanju u predmetima koji su mu dodijeljeni (stav 3), zatim član 43. kojim je propisano da je predsjednik suda odgovoran za rukovođenje cjelokupnim sudom i sudskom upravom, kao i  član 55. kojim je propisano da ministar, uz prethodnu saglasnost Visokog sudskog i tužilačkog savjeta, donosi Pravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju, te član 56. kojim su propisane nadležnosti ministarstva u okviru sudske uprave, i to: izrada zakonskih tekstova i drugih propisa za ustanovljenje, nadležnost, sastav i postupak pred sudovima (tačka a), vrši nadzor i prati primjenu ovog zakona i drugih propisa i podzakonskih akata koji se odnose na organizaciju i poslovanje suda (tačka b), osiguranje materijalnih, finansijskih, prostornih i drugih uslova za rad sudova (tačka v), prikupljanje statističkih i drugih podataka o radu sudova (tačka g), nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem (tačka d), ispitivanje predstavki građana na rad sudova, koje se odnose na rad sudova u poslovima sudske uprave (tačka đ), nadzor nad primjenom Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju (tačka e), obuka zaposlenih u sudovima Republike Srpske koji nisu obuhvaćeni obukom Centra za edukaciju sudija i tužilaca Republike Srpske (tačka ž) i druge poslove predviđene ovim zakonom (tačka z).

         Prilikom razmatranja osporene odredbe Pravilnika Sud je imao u vidu i član 69. st. 1. i  2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12), kojim je propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, a da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade.

          Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredbi Sud je utvrdio da  je nadležni ministar, uređujući  unutrašnju organizaciju  i poslovanje sudova u Republici Srpskoj,  osporenom odredbom Pravilnika, kojom je propisao da su pravna shvatanja zauzeta na sjednicama odjeljenja viših sudskih instanci obavezujućeg karaktera za sva vijeća u sastavu odjeljenja, izašao iz okvira svojih ovlašćenja utvrđenih članom 55. stav 1. Zakona o sudovima Republike Srpske i članom 97. stav 2. Ustava. Naime, navedenom odredbom Zakona o sudovima Republike Srpske ministar pravde je ovlašćen da pravilnikom, uz prethodno pribavljenu saglasnost Visokog sudskog i tužilačkog savjeta, uredi unutrašnju organizaciju i poslovanje sudova u Republici Srpskoj. Međutim, ovlašćenje nadležnom  ministru da uredi unutrašnju organizaciju  i poslovanje sudova, po ocjeni Suda, ne sadrži ovlašćenje da se pravilnikom kao podzakonskim aktom koji se donosi radi izvršenja zakona, reguliše rad suda koji se odnosi na sudsku vlast, dakle na obavljanje sudijske funkcije. Imajući u vidu da sudovi mogu suditi samo na osnovu Ustava i zakona (a ne i  na osnovu pravnih shvatanja sudskih odjeljenja), kao i da izvršna vlast nema nikakvih ovlašćenja u odnosu na sudsku vlast, odnosno da ne može ni na koji način ulaziti u konkretne postupke za koje su nadležni sudovi, kao i odluke koje se tim povodom donose, Sud je ocijenio da je nadležni ministar propisivanjem kao u osporenom članu 19. stav 1. predmetnog pravilnika, ne samo izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja nego i ograničio samostalnost sudske vlasti i time povrijedio i načelo podjele vlasti iz člana 69. Ustava,  kao i načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava.

        Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

        Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.