Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. februara 2016. godine, d o n i o  je

 R J E Š E Nj E

     Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 17. stav 3. Pravilnika o finansiranju osnovnih škola („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 5/09).

O b r a z l o ž e nj e

        Bojana Ninić iz Piskavice dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 17. stav 3. Pravilnika o finansiranju osnovnih škola („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 5/09), koji je donio ministar prosvjete i kulture u Vladi Republike Srpske. U inicijativi se navodi da osporena odredba predmetnog pravilnika nije u saglasnosti sa članom 107. st. 1. i 2. i članom 109. tačka 7. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, zatim sa članom 5. stav 1. i članom 6. Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture, članom 40. i članom 90. st. 2, 3. i 4. Zakona o radu, te sa članom 10, članom 39. st. 3. i 5. i članom 49. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative, naime, ističe da je Zakonom o osnovnom obrazovanju i vaspitanju propisano da osnovne škole, bez obzira na broj odjeljenja, moraju imati bibliotekara, čija se plata, prema Zakonu o o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture obračunava mjesečno, za puno radno vrijeme, prema radnom mjestu i odgovarajućoj platnoj grupi i podgrupi. Isto tako, kako se dalje navodi, Zakonom o osnovnom obrazovanju i vaspitanju nisu predviđeni bilo kakvi kriterijumi (broj odjeljenja i sl.) od kojih bi zavisilo da li škola može imati bibliotekara ili ne, njegovo radno vrijeme, niti je ovaj zakon dao ovlašćenje  da se ovi kriterijumi propišu podzakonskim aktom. Davalac inicijative takođe smatra da osporeno propisivanje dovodi do diskriminacije lica na radnom mjestu bibliotekara u odnosu na ostalo stručno osoblje u osnovnoj školi. Shodno navedenom, predlaže da Sud utvrdi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom. 

  U odgovoru koji je na inicijativu dostavilo Ministarstvo prosvjete i kulture navodi se da je osporena odredba predmetnog pravilnika u saglasnosti sa relevantnim odredbama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture i Zakona o radu. Naime, donosilac osporenog akta ističe da škola koja ima manji broj odjeljenja od 16, ima smanjen obim poslova, kako nastavnog, tako i vannastavnog osoblja. Zbog toga, smanjenjem broja obračunskih odjeljenja smanjuje se i procenat norme/radnog vremena nastavnog osoblja, te je opravdano i smanjenje procenta radnog vremena vannastavnog osoblja, koje je podrška realizaciji vaspitno-obrazovnog procesa u školi. Isto tako, ukazuje se da je odredbom člana 16. stav 2. Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture propisano da, ukoliko zaposleni radi sa nepunim radnim vremenom u skladu sa zakonom ili drugim propisima, osnovna mjesečna plata određuje se srazmjerno vremenu provedenom na radu. Pored toga, u odgovoru se iznosi stav da osporena odredba Pravilnika ne diskriminiše bilo koju kategoriju lica, jer se, kada je riječ o smanjenju norme/procenta radnog vremena, po istom principu primjenjuje na sve zaposlene u osnovnoj školi, tako da nije u suprotnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske. Donosilac osporenog pravilnika takođe ističe da je članom 42. st. 1. i 3. Zakona o radu propisano da poslodavac može sa radnikom zaključiti ugovor o radu sa nepunim radnim vremenom, te da za rad sa nepunim radnim vremenom radnik ostvaruje platu i druga prava iz radnog odnosa srazmjerno radnom vremenu određenom ugovorom o radu. Konačno, u odgovoru se ukazuje i na odredbu člana 107. stav 3. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju prema kojem se broj izvršilaca iz stava 1. ovog člana propisuje Pravilnikom o finansiranju osnovnih škola. 

      Pravilnik o finansiranju osnovnih škola („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 5/09 i 75/14) donio je ministar prosvjete i kulture u Vladi Republike Srpske na osnovu člana 153. stav 6. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 74/08) i člana 112. Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 16/02, 62/02, 38/03, 42/02, 49/06 i 20/07). Osporenim članom 17. stav 3. ovog pravilnika propisano je da se školi koja ima manje od 16 odjeljenja umanjuje pravo na radno mjesto bibliotekara po koeficijentu 0,05 za svako odjeljenje manje od 16, ali ne više od 0,5 radnog mjesta.  

     U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti člana 17. stav 3. osporenog Pravilnika o finansiranju osnovnih škola, Sud je imao u vidu da prema odredbi tačke 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, radne odnose, zapošljavanje i obrazovanje, te da se, prema članu 49. st. 1. i 2. Ustava, slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, a zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. Pored toga, članom 108. stav 2. Ustava, utvrđeno je da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

   Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o osnovnom obrazovanju i vaspitanju  („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 74/08, 71/09, 104/11 i 33/14) uređena je djelatnost osnovnog obrazovanja i vaspitanja kao dio jedinstvenog sistema obrazovanja Republike Srpske (član 1), određeno je da je osnovno obrazovanje i vaspitanje djelatnost od opšteg društvenog interesa (član 2. stav 1), te je regulisano osnivanje i prestanak rada škole, planovi i programi rada, upis učenika i njihovo ocjenjivanje, nastavno i stručno osoblje, upravljanje i rukovođenje školom, nadzor nad radom ustanova osnovnog obrazovanja, kao i druga pitanja od značaja za funkcionisanje osnovnih škola. Prema članu 107. ovog zakona, stručne poslove u školi obavlja školska stručna služba, pedagog, psiholog, socijalni radnik, defektolog, logoped i bibliotekar (stav 1), lica na ovim radnim mjestima moraju imati završen prvi ciklus odgovarajućeg studijskog programa ili ekvivalent (stav 2), a broj izvršilaca iz stava 1. ovog člana propisuje se Pravilnikom o finansiranju osnovnih škola (stav 3), dok je članom 109. stav 7. propisano koje poslove obavlja bibliotekar u osnovnoj školi. Pored toga, članom 153. ovog zakona regulisano je pitanje obezbeđivanja sredstava za rad škola koje osniva Republika, te je, između ostalog, stavom 6. ovog člana propisano da ministar prosvjete i kulture donosi pravilnik o finansiranju osnovnih škola. Prema članu 40. ovog zakona, škola ima biblioteku u okviru škole ili ima pristup biblioteci kao sastavnom dijelu svojih ukupnih vaspitno-obrazovnih aktivnosti.

     Zakonom o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/07, 64/08, 116/09 i 116/12) propisano je da se ovim zakonom uređuje način utvrđivanja plata zaposlenih lica u ustanovama prosvjete i kulture Republike Srpske (član 1), da zaposleni iz člana 1. ovog zakona imaju pravo na mjesečnu platu u skladu sa odredbama ovog zakona, a ona se isplaćuje u tekućem mjesecu za prethodni mjesec u skladu sa terminskim mjesečnim planom potrošnje budžeta (član 4. stav 1), da su način obračuna i isplate plata jedinstveni za sva lica iz člana 1. ovog zakona i zavise od radnog mjesta, platne grupe i platne podgrupe (član 6). Članom 8. ovog zakona utvrđeni su platni koeficijenti za zaposlene u osnovnom obrazovanju, koji su razvrstani u platne grupe i podgrupe. Tako su tačkom b) podtačka 3) ovog člana profesor, bibliotekar, sekretar i računovođa svrstani u drugu platnu grupu, treća podgrupa, za koje je predviđen VII stepen stručne spreme  - VSS i koeficijent 9,5.  Prema članu 16. ovog zakona, puno radno vrijeme zaposlenih u prosvjeti i kulturi iznosi 40 časova sedmično (stav 1), a ukoliko zaposleni radi sa nepunim radnim vremenom, u skladu sa posebnim zakonom ili drugim propisima, osnovna mjesečna plata određuje se srazmjerno vremenu provedenom na radu (stav 2).

    Zakon o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/07 i 64/08) koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog pravilnika prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 31/14), zbog čega je Sud ocjenjivao zakonitost osporenog akta u odnosu na ovaj zakon u vrijeme njegovog važenja.

   Pored toga, Sud je utvrdio da je odredba člana 112. Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 16/02, 62/02, 38/03, 42/02, 49/06 i 20/07), koja je, između ostalog, navedena kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika, prestala da važi stupanjem na snagu Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12), ali da ova činjenica nije od značaja za ocjenu ustavnosti i zakonitosti predmetnog akta. Tom odredbom je, identično kao i članom 69. Zakona o republičkoj upravi, propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, te da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade.

     Imajući u vidu navedene zakonske odredbe Sud je ocijenio da je ministar prosvjete i kulture, u skladu sa zakonskim ovlašćenjima, donio predmetni pravilnik, kojim je, s ciljem sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, pobliže regulisao način finansiranja osnovnih škola. Ovim pravilnikom su utvrđene osnove i način za obračunavanje ukupnog iznosa sredstava za rad škole, te je, između ostalog, definisan broj obračunskih odjeljenja, kao i broj učenika u obračunskim odjeljenjima, od kojih zavisi iznos sredstava koji je potreban za finansiranje škole.

      Ocjenjujući način na koji su osporenim članom 17. stav 3. Pravilnika regulisani predmetni pravni odnosi, Sud je utvrdio da osporenim normiranjem nije narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, odnosno da donosilac ovog akta nije izašao iz zakonskih okvira, već je, saglasno svojim ovlašćenjima, razradio relevantne odredbe Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 74/08, 71/09, 104/11 i 33/14) i Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/07 i 64/08). Naime, član 153. st. 1. do 5. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju sadrži temeljne odredbe o finansiranju osnovnih škola, kojim su definisani izvori iz kojih se obezbjeđuju sredstva za rad škole, dok je pobliže regulisanje svih ostalih pitanja koja se odnose na finansiranje osnovnih škola prepušteno ministru prosvjete i kulture (stav 6. člana 153.). Nadalje, ovim zakonom je određen broj učenika u redovnim, kombinovanim i specijalnim odjeljenjima, od čega zavisi i broj odjeljenja kao objektivni kriterijum za utvrđivanje programa rada škole, te u okviru toga i broja nosilaca ostvarivanja nastavnog plana i programa. Stoga je donosilac predmetnog pravilnika, shodno navedenim zakonskim ovlašćenjima, propisao metod obračuna sredstava potrebnih za rad osnovne škole tako što je predvidio jedno obračunsko odjeljenje sa određenim brojem učenika kao osnovicu obračuna, od čega direktno zavisi broj izvršilaca, kako nastavnog tako i vannastavnog osoblja. S obzirom na činjenicu da obim posla, odnosno radnog angažovanja zaposlenih stručnih saradnika, pa tako i bibliotekara, zavisi od veličine škole, odnosno od broja učenika u školi, osporenim pravilnikom je predviđeno obavljanje ovih poslova sa punim ili nepunim radnom vremenom, što, po ocjeni Suda, nije suprotno Zakonu o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture, koji članom 16. stav 2. predviđa mogućnost da zaposleni može raditi i sa nepunim radnim vremenom, u skladu sa posebnim zakonom ili drugim propisima, u kom slučaju mu se osnovna mjesečna plata određuje srazmjerno vremenu provedenom na radu. Pored toga, prilikom ove ocjene Sud je imao u vidu i odredbu člana 40. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, prema kojem škola ima biblioteku u okviru škole ili ima pristup biblioteci kao sastavnom dijelu svojih ukupnih vaspitno-obrazovnih aktivnosti,  iz kojeg jasno proizlazi da ne postoji obaveza sistematizovanja radnog mjesta bibliotekara u svakoj osnovnoj školi ukoliko ne postoje uslovi za to, ako je pristup knjižnoj građi obezbijeđen u drugoj biblioteci.

    Sud je, takođe, ocijenio da član 17. stav 3. osporenog pravilnika nije suprotan odredbama člana 90. st. 2, 3. i 4. Zakona o radu ("Sležbeni glasnik Republike Srpske" br. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03 i 20/07), prema kojima se radnicima garantuje jednaka plata za isti rad ili rad iste vrijednosti koji ostvaruju kod poslodavca (stav 2), definisano je šta se smatra radom iste vrijednosti (stav 3), te je propisano da su ništavi odluka poslodavaca ili sporazum sa radnikom koji nisu u skladu sa stavom 2. ovog člana (stav 4). Po ocjeni Suda, osporena odredba ovog pravilnika ne pravi razliku između lica koja obavljaju isti rad ili rad iste vrijednosti u osnovnoj školi, dakle lica koja su zakonom svrstana u istu platnu grupu ili podgrupu, tako da ne dovodi do nejednakog tretmana u ostvarivanju prava na platu, kao jednog od prava po osnovu rada. Zakon o radu koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Pravilnika o finansiranju osnovnih škola, tokom ovog postupka, prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16), zbog čega je Sud ocijenio zakonitost osporene odredbe u vrijeme njegovog važenja.  

     Po ocjeni Suda, osporenim normiranjem nije narušeno ni načelo ranopravnosti iz člana 10. Ustava, na koji ukazuje davalac inicijative, jer odredba člana 17. stav 3. predmetnog pravilnika ne dovodi u neravnopravan položaj lica na radnom mjestu bibliotekara u odnosu na ostale zaposlene u stručnoj službi u osnovnoj školi. Dakle, zavisno od radnog mjesta, platne grupe i podgrupe i broja odjeljenja u konkretnoj školi (što uslovljava da li se radi sa punim ili nepunim radnim vremenom), svim zaposlenim u stručnoj službi u osnovnoj školi se na jedinstven način obračunava koeficijent radnog mjesta, te zavisno od toga i plata, tako da lica na radnom mjestu bibliotekara nisu diskriminisanja u pravima iz radnog odnosa, kako to smatra davalac inicijative. Pored toga, Sud je ocijenio da u konkretnom slučaju nisu narušena ni prava garantovana članom 39. st. 3. i 5. Ustava, jer predmetno propisivanje ni na koji način ne utiče na ostvarivanje prava građana na slobodan izbor zanimanja i zaposlenja i dostupnost radnog mjesta pod jednakim uslovima. Isto tako, osporena odredba Pravilnika ne dovodi do povrede člana 49. st. 1. i 2. Ustava, jer predmetni pravni odnosi nisu uređeni direktno Ustavom, već zakonom, a ministar prosvjete i kulture, prilikom razrađivanja relevantnih normi Zakona o osnovnom obrazovanju, nije izašao iz zakonskih okvira.  

      S obzirom na činjenicu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti člana 17. stav 3. Pravilnika o finansiranju osnovnih škola („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 5/09) odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

          Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

         Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.