Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. juna 2015. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da Odluka o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar-mart 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 2/14 i 8/14) i Odluka o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april‒juni 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 4/14 i 8/14), u vrijeme važenja, nisu bile u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 121/12 i 52/14) i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13).
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje saglasnosti Odluka iz stava 1. izreke sa članom 62. Statuta Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 1/06).
O b r a z l o ž e nj e
Dragoljub Borojević iz Kneževa dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 2/14) i Odluke o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april-juni 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 4/14), koje je donio načelnik opštine Kneževo. Davalac inicijative, bez navođenja ustavnopravnih razloga osporavanja, traži da Sud utvrdi da li su osporeni akti u saglasnosti sa članom 38. st. 2. i 6. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 121/12), te članom 62. Statuta Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 1/06). Iz dopune inicijative od 22. aprila 2015. godine proizlazi da osporeni akti nisu u saglasnosti ni sa članom 43. alineja 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), kao ni sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.
U odgovoru načelnika Opštine Kneževo istaknuto je, pored ostalog, da su osporene odluke donesene na osnovu zakonskih ovlašćenja, kao i da su kasnije, budući da se radilo o grešci do koje je došlo u postupku njihove izrade, izmijenjene u dijelu koji se tiče njihovog stupanja na snagu, te da su ove izmjene objavljene u „Službenom glasniku Opštine Kneževo“ broj 8/14. Detaljno obrazlažući razloge i aktivnosti koje su prethodile donošenju predmetnih odluka, donosilac akta predlaže da Sud ne prihvati datu inicijativu.
Odlukom o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 2/14) i Odlukom o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april‒juni 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 4/14 ), koje je donio načelnik Opštine Kneževo s pozivom na član 38. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 121/12), član 43. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) i član 48. Statuta Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 1/06) ‒ propisano je da se ovim aktima utvrđuje obim prihoda i rashoda i raspored sredstava za privremeno finansiranje Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine odnosno za period april‒juni 2014. godine, te da se do donošenja budžeta Opštine Kneževo za 2014. godinu vrši privremeno finansiranje opštine u označenim periodima u visini jedne četvrtine budžeta usvojenog za prethodnu godinu, u iznosu od 891.525,00 KM (čl. 1).
Odlukom o izmjeni Odluke o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine i Odlukom o izmjeni Odluke o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april‒juni 2014. godine, koje su objavljene u „Službenom glasniku Opštine Kneževo“ broj 8/14, izmijenjen je član 5. osnovnih odluka na način da je propisano da ove odluke stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Opštine Kneževo“ (čl. 1).
U vezi sa ocjenom osporenih odluka koje su akti temporalnog karaktera budući da su prestale da važe istekom perioda na koji su se odnosile Sud je, prije svega, imao u vidu tačku 2. Amandmana XLII kojom je dopunjen člana 115. stav 1. Ustava Republike Srpske, prema kojoj Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona i ustavnost zakona i drugih propisa i opštih akata koji su prestali da važe ako od prestanka važenja do pokretanja postupka nije proteklo više od jedne godine. Imajući u vidu da su predmetne odluke osporene inicijativom od 26. maja 2014. godine, a prestale da važe istekom mjeseca marta odnosno juna 2014. godine, Sud je ocijenio da su ispunjeni Ustavom utvrđeni uslovi za postupanje Suda u ovoj ustavnopravnoj stvari.
Ocjenjujući osporene Odluku o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 2/14 i 8/14) i Odluku o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april‒juni 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 4/14 i 8/14 ) Sud je, prije svega, imao u vidu Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 121/12 i 52/14) kojim se uređuje budžetski sistem Republike Srpske, priprema, planiranje, način izrade, donošenje i izvršenje budžeta Republike Srpske, budžeta opština, gradova i fondova, zaduživanje i otplata duga, računovodstvo, izvještavanje i kontrola budžeta Republike, opština, gradova i fondova (član 1). Ovim zakonom je, u članu 38, propisano da se budžet donosi za period od jedne fiskalne godine i važi za godinu za koju je donesen (stav 1), da u slučaju da budžet ne bude usvojen prije početka naredne fiskalne godine, Narodna skupština, skupština opštine ili grada, odnosno nadležni organ fonda donose odluku o privremenom finansiranju, a najduže za period od 1. januara do 30. juna tekuće fiskalne godine (stav 2), da ukoliko odluka iz stava 2. ovog člana ne bude donesena do isteka tekuće fiskalne godine, 1. januara naredne fiskalne godine na snagu stupa privremeno finansiranje prvog kvartala tekuće godine, u visini jedne četvrtine budžeta usvojenog za prethodnu fiskalnu godinu (stav 3), te da ukoliko izvršni organ opštine ili grada, odnosno nadležni organ fonda, u skladu sa procedurom utvrđenom ovim zakonom, najkasnije do 31. marta tekuće godine ne pripremi i ne dostavi prijedlog budžeta na usvajanje skupštini opštine ili grada, odnosno ovlašćenom organu fonda, skupština opštine ili grada, odnosno ovlašćeni organ fonda može u skladu sa procedurom utvrđenom ovim zakonom samostalno da pripremi i usvoji budžet za tekuću fiskalnu godinu (stav 6).
Sud je, takođe, imao u vidu i Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji propisuje da je skupština opštine organ odlučivanja i kreiranja politike opštine koja, pored ostalog, donosi budžet i završni račun (član 30. alineja 3), zatim da načelnik opštine zastupa i predstavlja opštinu i da je nosilac izvršne vlasti u opštini (član 40. stav 1), te da načelnik opštine, pored ostalog, izrađuje nacrt i podnosi skupštini na usvajanje godišnji budžet (član 43. alineja 3).
Navedenim odredbama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske izričito je, dakle, predviđeno da je donošenje odluke o privremenom finansiranju, u slučaju da budžet opštine ne bude usvojen prije početka naredne fiskalne godine, u nadležnosti skupštine opštine, a ne drugih organa jedinice lokalne samouprave.
Imajući u vidu navedeno, kao i činjenicu da zakonske odredbe koje su poslužile kao pravni osnov za donošenje osporenih odluka ne sadrže ovlašćenje za osporeno normiranje Sud je ocijenio da osporene Odluka o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period januar‒mart 2014. godine i Odluka o privremenom finansiranju Opštine Kneževo za period april‒juni 2014. godine, u vrijeme važenja, u cjelini nisu bile u saglasnosti sa zakonom, a samim tim ni sa Ustavom Republike Srpske, koji u članu 108. stav 2. utvrđuje da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Polazeći od navedene ocjene nenadležnosti načelnika opštine za donošenje osporenih odluka, Sud se nije upuštao u ocjenu ustavnosti i zakonitosti njihovog sadržaja.
Ustavni sud, saglasno odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske, nije nadležan da ocjenjuje zakonitost osporenih odluka u odnosu na član 62. Statuta Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 1/06), kako se to inicijativom takođe traži, te, saglasno članu 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) u tom dijelu inicijativu nije prihvatio.
Sud nije razmatrao navode davaoca inicijative da je osporenim odlukama povrijeđena Evropska povelja o lokalnoj samoupravi iz razloga što davalac inicijative nije naveo razloge zbog kojih smatra da je osporenim aktima povrijeđena ova povelja.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu donio odluku bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
SUDIJA IZVJESTILAC PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Akademik prof. dr Snežana Savić Džerard Selman
Broj: U- 51/14
24. jun 2015. godine.