Уставни Суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. фебруара 2015. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности и законитости Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове („Службени гласник Републике Српске“ бр. 83/13 и 116/13) и Рјешења о допуни Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13 („Службени гласник Републике Српске“ број 88/13).
О б р а з л о ж е њ е
Славко Малобабић из Бања Луке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове („Службени гласник Републике Српске“ број 83/13), који је донио вршилац дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (у даљем тексту: в.д. директора и Управа) и Рјешења о допуни Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13 („Службени гласник Републике Српске“ број 88/13), које донијела Влада Републике Српске (у даљем тексту: Влада).
Давалац иницијативе сматра да су у поступку доношења оспореног правилника повријеђене одредбе члана 28. став 1. и 2. Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08) и члана 81. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08), јер је, како се наводи, Правилник донијело неовлашћено лице, а тиме је дошло и до повреде одредбе члана 108. став 2. Устава Републике Српске. Поред тога, мишљења је да се оспореном Рјешењу о допуни Рјешења о постављењу в.д. директора Управе, објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13 („Службени гласник Републике Српске“број 88/13), које је донијела Влада, даје повратно дејство са примјеном „почев од 5. августа 2013. године“, чиме је дошло и до повреде члана 110. Устава.
У образложењу ових навода давалац иницијативе истиче: да је одређено лице Рјешењем Владе број: 04/1-012-2-816/13 од 30. априла 2013. године („Службени гласник Републике Српске“ број 36/13) постављено за в.д. директора Управе на период од 90 дана и да је то рјешење ступило на снагу 8. маја 2013. године; да је ово лице Рјешењем Владе број: 04/1-012-2-1830/13 од 28. августа 2013. године („Службени гласник Републике Српске“ број 78/13) такође постављено за в.д. директора Управе на период од 90 дана, које је 14. септембра 2013. године ступило на снагу. Тврди да исто лице у периоду од 8. августа до 14. септембра 2013. године није имало легитимитет за доношење оспореног правилника, који је донесен 14. августа 2013. године, а објављен 27. септембра 2013. године; да је Одлуком Владе број: 04/1-012-2-1920/13 од 12. септембра 2013. године („Службени гласник Републике Српске“ број 81/13) дата сагласност на оспорени Правилник, а како је та сагласност 1. октобра 2013. године ступила на снагу, то је оспорени Правилник објављен прије ступања на снагу ове одлуке, што је, како се наводи, супротно Закону о објављивању закона и других прописа Републике Српске, не прецизирајући о којим одредбама закона је ријеч.
На основу изложеног давалац иницијативе предлаже да Суд иницијативу прихвати и након проведеног поступка утврди да оспорени акти нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом, те да, до доношења коначне одлуке, због штетних посљедица које су наступиле или би могле наступити у примјени истих, нареди обуставу свих радњи и појединачних аката донесених на основу ових аката.
У одговору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, поред детаљно образложеног поступка постављења како претходног, тако и другог лица Рјешењем Владе број: 04/1-012-2-864/14 од 30. априла 2014. године („Службени гласник Републике Српске“ број 34/14) за в.д. директора Управе, наведено је да је у току поступак доношења новог Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у овој управи. Због наведеног се предлаже да Суд застане са поступком.
Оспорени Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове („Службени гласник Републике Српске“ бр. 83/13 и 116/13) је донио в.д. директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, на основу члана 81. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12), члана 28. Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11 и 37/12), члана 28. став 1. Уредбе о начелима за унутрашњу организацију и систематизацију радних мјеста у републичким органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 18/09 и 105/11), члана 9. Уредбе о категоријама и звањима државних службеника („Службени гласник Републике Српске“ бр. 18/09, 131/10 и 8/11) и члана 10. Уредбе о радним мјестима намјештеника („Службени гласник Републике Српске“ бр. 18/09, 131/10 и 8/11).
Овим Правилником се утврђује унутрашња организација Управе, врсте организационих јединица и њихов дјелокруг рада (чл. 1. до 40), руковођење организационим јединицама и начин рада (чл. 41. до 52), систематизација радних мјеста (чл. 53. до 181), пријем приправника и волонтера (члан 182), те прелазне и завршне одредбе (чл. 183. до 185), међу којима је одредбом члана 185. прописано да тај Правилник ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Српске“.
Одлуком о давању сагласности на Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове („Службени гласник Републике Српске“ број 81/13), коју је донијела Влада Републике Српске, прописано је да се даје сагласност на Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове и да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Српске“.
Оспорено Рјешење о допуни Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13, објављено је у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 88/13, а донијела га је Влада Републике Српске, на основу члана 43. став 6. Закона о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08) и члана 42. Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11 и 37/12).
Овим Рјешењем се у тачки 1. Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове број: 04/1-012-2-1830/13 од 28. августа 2013. године („Службени гласник Републике Српске“број 78/13) послије текста „на период од 90 дана“ ставља запета и додаје текст „почев од 5. августа 2013. године“ (тачка 1) и одлучује да ово рјешење ступа на снагу наредног дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Српске“ (тачка 2).
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове, а имајући у виду да је као разлог оспоравања наведено његово доношење и ступање на снагу, Суд је имао у виду сљедеће:
Уставом Републике Српске је утврђено: да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108); да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу и да се прије ступања на снагу, закони, други прописи и општи акти државних органа објављују у одговарајућем службеном гласилу (члан 109).
Законом о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11 и 37/12) је, између осталог, прописано: да права и дужности послодавца врши руководилац републичког органа управе, ако посебним законом није другачије уређено (члан 3); да су радна мјеста државних службеника руководећа радна мјеста за чије је постављење и разрјешење надлежна Влада и радна мјеста државних службеника за која је надлежан руководилац органа у складу са овим законом (члан 25); да се организација и систематизација радних мјеста у републичком органу управе уређује актом који доноси руководилац органа и да на исти сагласност даје Влада (члан 28. став 1. и 2); да се акт о постављењу вршиоца дужности доноси у случају оснивања новог републичког органа управе, смрти или разрјешења државног службеника, те да Влада именује вршиоца дужности на период до 90 дана, без спровођења поступка јавне конкуренције, с тим да се за исто радно мјесто акт о постављењу може донијети још највише два пута узастопно (члан 42).
Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) прописано је да акт оунутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста доноси руководилац органа управе, уз сагласност Владе (члан 81. став 2).
На основу наведених законских одредби Суд је оцијенио да је вршилац дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да, уз сагласност Владе, доносе Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове („Службени гласник Републике Српске“ бр. 83/13 и 116/13). Суд је, наиме, у вези са наведеним имао у виду да је одредбама члана 81. став 2. Закона о републичкој управи и члана 28. став 1. и 2. Закона о државним службеницима предвиђено да руководилац органа управе, уз сагласност Владе, доноси акт о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста, као и да су, према члану 25. и 42. Закона о државним службеницима, радна мјеста државних службеника руководећа радна мјеста за чије је постављење и разрјешење надлежна Влада, да се акт о постављењу вршиоца дужности доноси у случају оснивања новог републичког органа управе, смрти или разрјешења државног службеника и да Влада именује вршиоца дужности на период до 90 дана, без спровођења поступка јавне конкуренције, с тим да се за исто радно мјесто акт о постављењу може донијети још највише два пута узастопно.
Имајући ово у виду, као и Рјешење о допуни Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13 („Службени гласник Републике Српске“ број 88/13), овај Суд је нашао да је оспорени акт донесен на начин и по законом прописаном поступку, те је оцијенио да није дошло до повреде члана 108. став 2. Устава. Разматрање осталих навода даваоца иницијативе који се односе на тумачење и примјену релевантних законских одредби, у смислу члана 115. Устава, није у надлежности Суда.
Одредбом члана 109. став 1. Устава утврђено је да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу. С обзиром на то да је чланом 185. Правилника прописано да овај Правилник ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Српске“, да је ступању на снагу овог општег акта претходила сагласност Владе Републике Српске, која је такође ступила на правну снагу прије часа ступања на правну снагу оспореног Правилника, у смислу одредбе члана 109. Устава Републике Српске, Суд је оцијенио да оспорени Правилник није у несагласности са Уставом. При томе, ваља нагласити да сагласност Владе Републике Српске на оспорени Правилник, дата у смислу одредбе члана 81. став 2. Закона о републичкој управи, не представља „сагласност на објаву“ општег акта, како се то износи у иницијативи, већ да је то сагласност Владе Републике Српске на цјелокупни, процесноправни и материјалноправни, појам општег акта.
Надаље, у поступку разматрања оспореног Рјешења о допуни Рјешења о постављењу вршиоца дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове објављеног у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 78/13 („Службени гласник Републике Српске“ број 88/13) Суд је имао у виду члан 115. став 1. и 2. Устава Републике Српске, којим је утврђено да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом.
Како из садржине оспореног Рјешења произлази, овај акт се односи на постављење одређеног лица на одређени период за вршиоца дужности директора републичког органа управе, то оспорени акт, по форми и по садржини, има карактер појединачног, а не општег правног акта, због чега Суд, сагласно одредби члана 115. Устава Републике Српске, није надлежан да оцјењује његову уставност и законитост.
Имајући у виду наведено, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), одлучио да не прихвати дату иницијативу.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у диспозитиву овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-39/14 ПРЕДСЈЕДНИК
24. фебруар 2015. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман