Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. decembra 2014. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti članova 173. i 174. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12).
O b r a z l o ž e nj e
Ljiljana Vasić iz Prnjavora dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti članova 173. i 174. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12). Po mišljenju davaoca inicijative, osporene odredbe Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, kojim je propisano da se za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Uprava plaća naknada, u skladu sa posebnim zakonom, čiju visinu utvrđuje Vlada na prijedlog Uprave, i da je obveznik ove naknade podnosilac zahtjeva, odnosno lice u čiju korist se sprovodi promjena, nisu u saglasnosti sa odredbama članova 55, 59, 61. i 62. Ustava Republike Srpske, kao ni sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, bez navođenja odredbe koja je prekršena. Kao razloge osporavanja davalac inicijative navodi da se na taj način ograničava upis prava svojine na nekretninama stečenog po osnovu nasljeđivanja ili određenog pravnog posla, kao i da korišćenje podataka i usluge koje pruža Uprava, kako se navodi, nemaju karakter dobra od opšteg interesa, pa stoga nema mjesta osporenom propisivanju, a ukoliko je, eventualno, postojala potreba uređenja ove naknade, kao javnog prihoda, to je trebalo zakonom propisati, a ne odlukom Vlade. S tim u vezi, davalac inicijative ističe da se sredstva za rad organa uprave, saglasno članu 11. Zakona o republičkoj upravi, obezbjeđuju u budžetu Republike, te da Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske predmetna naknada, kao javni prihod, nije propisana.
Razmatrajući datu inicijativu Ustavni sud je na sjednici održanoj 27. novembra 2013. godine rješenjem pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti članova 173. i 174. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12).
U odgovoru Narodne skupštine Republike Srpske na rješenje o pokretanju postupka ističe se: da su navodi iz inicijative neosnovani; da je prisutno nepotpuno tumačenje ustavnih odredbi; da nije navedena odredba Konvencije, niti pravo koji su osporenim propisivanjem povrijeđeni; da nije u nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske da cijeni međusobnu saglasnost Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske i Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske; da je ustavni osnov za donošenje osporenog zakona sadržan u tačkama 6, 10. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjan član 68. Ustava, prema kojim Republika uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom; da davalac inicijative nije obrazložio u čemu se sastoji navodna povreda odredbi člana 55, 59, 61. i 62. Ustava i da smatraju da je nezadovoljan osporenim zakonskim rješenjem; da Ustav nijednom svojom odredbom ne ograničava republičke institucije da u skladu sa zakonskim propisima, kada je u pitanju djelokrug rada, utvrđuju naknade za korišćenje prikupljenih podataka i pružanje usluga; da su predmetne naknade namjenska sredstva za rad pomenutih institucija, kao i da je podnosilac zahtjeva, odnosno lice u čiju korist se vrši promjena u evidenciji obaveznik plaćanja ove naknade, čime se ne zadire u pravo na nasljeđivanje. Predlaže se da Sud datu inicijativu ne prihvati.
Osporenim članom 173. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12) propisano je: da se za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Uprava plaća naknada u skladu sa posebnim zakonom (stav 1); da visinu naknade za korišćenje podataka i pružanje usluga iz stava 1. ovog člana utvrđuje Vlada na prijedlog Uprave (stav 2); da se pod uslugama Uprave smatraju terenski i kancelarijski poslovi iz nadležnosti Uprave (stav 3); da su sredstva od naknada iz stava 1. ovog člana namjenska sredstva Uprave i koriste se u skladu sa posebnim zakonom (stav 4), dok je osporenim članom 174. istog zakona propisano: da je obveznik naknade za korišćenje podataka podnosilac zahtjeva (stav 1), a da je obveznik naknade za pružanje usluga (po zahtjevu ili po službenoj dužnosti) podnosilac zahtjeva, odnosno lice u čiju se korist sprovodi promjena (stav 2).
Ocjenjujući ustavnost osporenih odredbi Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske Sud je imao u vidu da je tačkama 6. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, te organizaciju, nadležnosti i rad republičkih organa. Članom 97. stav 1. i 2. Ustava utvrđeno je da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, koji provode zakone i druge propise i opšte akte, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge poslove utvrđene zakonom. Prema članu 62. Ustava Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, a sredstva budžeta su porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi.
Takođe, Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative osporava navedene odredbe predmetnog zakona, utvrđeno da se jemči pravo nasljeđivanja, u skladu sa zakonom (član 55), da se upotreba i iskorišćavanje stvari od posebnog kulturnog, naučnog, umjetničkog ili istorijskog značaja ili od značaja za zaštitu prirode i čovjekove okoline mogu na osnovu zakona ograničiti, uz punu naknadu vlasniku, kao i da se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta (član 59), te da Republika jemči minimum socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi, u skladu sa zakonom, i da se finansiranje javnih službi vrši preko fondova i budžeta, u skladu sa zakonom (član 61).
Saglasno navedenim ustavnim odredbama Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske uređeni su upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove Republike Srpske (u daljem tekstu: GIS Uprave), infrastrukturu geoprostornih podataka Republike Srpske (u daljem tekstu: IGPRS) i geodetske radove u inžinjersko-tehničkim oblastima (član 1). Odredbama članova 6, 8. i 10. ovog zakona je propisano da su poslovi vršenja premjera i izrada katastra nepokretnosti, katastra vodova, održavanje i obnova istih, te osnovni geodetski radovi, centralni adresni registar, registar prostornih jedinica, topografsko-kartografska djelatnost, GIS Uprave i IGPRS poslovi od opšteg interesa za Republiku, da upravne i stručne poslove povodom navedenog, pored poslova određenih Zakonom o republičkoj upravi, te geodetskih radova i određenih poslova republičke uprave obavlja Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove (u daljem tekstu: Uprava). Prema članu 30. Zakona osnovni geodetski radovi obuhvataju geodetski datum, projekciju i referentne mreže Republike Srpske kojima se realizuje osnovni geodetski referentni sistem stalnih geodetskih tačaka, dok je odredbom člana 35. stav 1. propisano da se, u smislu ovog zakona, katastarskim premjerom smatra geodetsko mjerenje i prikupljanje podataka o nepokretnostima i imaocima prava na nepokretnostima. Nadalje, prema odredbama člana 171. i 172. ovog zakona, Uprava čuva originalne i periodične kopije baza podataka osnovnih geodetskih radova, katastra nepokretnosti, katastra vodova, topografsko-kartografske baze, kao i dokumentaciju u analognom obliku, da je predviđen uvid u isto, te izdavanje podataka, uvjerenja, potvrde, izvještaja i isprava u pisanoj formi.
Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi oblast premjera i katastra nepokretnosti, katastra vodova i upis prava na nepokretnostima u okviru ovlašćenja zakonodavnog organa utvrđenog tačkama 6. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava. S tim u vezi, pravo zakonodavca da uređuje organizaciju, nadležnost i rad državnih organa, u konkretnom slučaju Uprave, po ocijeni Suda, uključuje i pravo utvrđivanja naknada za korišćenje podataka i za usluge koje pruža ova uprava, kao namjenskih sredstava u okviru prihoda budžeta Republike. Nadalje, određivanje obveznika predmetne naknade i davanje ovlašćenja Vladi da, na prijedlog Uprave, utvrđuje visinu iste, kako je to i učinjeno osporenim članovima 173. i 174. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, po ocjeni Suda, isključivo je stvar zakonodavne politike. Ocjena cjelishodnosti i optimalnosti navedenih zakonskih rješenja nije, saglasno članu 115. Ustava, u nadležnosti ovog suda.
Pored toga, Sud je ocijenio da osporeni članovi 173. i 174. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, ni na koji način ne vrijeđaju ustavne principe iz članova 55, 59. i 61. Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative. Sud je, naime, utvrdio da ustavne odredbe sa stanovišta kojeg su osporene pomenute zakonske odredbe ne uređuju neposredno odnose i pitanja koja se osporavaju od strane davaoca inicijative.
Paušalni navod davaoca inicijative o povredi Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Sud nije razmatrao, s obzirom na to da davalac inicijative nije naveo odredbu koja je povrijeđena, niti je dao obrazloženje u čemu se, po njegovom mišljenju, sastoji, eventualna, povreda.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u dispozitivu ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-67/13 PREDSJEDNIK
22. decembar 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman