Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. decembra 2014. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da član 36. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 31/13 i 6/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 34. stav 4. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 31/13 i 6/14).
O b r a z l o ž e nj e
Ivan Mrass iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 34. stav 4. i člana 36. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 31/13). Davalac inicijative smatra da su osporene odredbe suprotne čl. 54, 56. i 110. Ustava Republike Srpske, odnosno da se ovim odredbama ograničavaju prava vlasnika grobnih mjesta bez ikakvih obaveza, poništava zastara potraživanja i predviđa retroaktivna naplata naknade za grobno mjesto koje vlasnik nije održavao ili za koji nije plaćao troškove održavanja groblja najmanje deset godina. Takođe, u inicijativi se postavlja pitanje jednakopravne zaštite svih oblika svojine i daje prijedlog za drugačiju formulaciju osporenog člana 36. ovog zakona. S obzirom na to da na osnovu osporenih odredaba Zakona, po mišljenju davaoca inicijative, može nastati nenadoknadiva šteta, predloženo je donošenje odluke Suda po hitnom postupku.
Razmatrajući datu inicijativu Sud je rješenjem od 27. novembra 2013. godine, pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti člana 34. tačka 4. i člana 36. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 31/13).
U odgovoru na rješenje o pokretanju postupka koji je, 31. decembra 2013. godine, Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da smatraju da inicijativa nije osnovana, te da sadrži pogrešno tumačenje Ustava. Obrazlažući navedeni stav, ističu da, imajući u vidu da davalac inicijative primarno smatra neustavnim odredbu člana 34. stav 4. Zakona, po njihovom mišljenju ova odredba ne ograničava niti oduzima pravo svojine propisano članom 56. Ustava Republike Srpske. S tim u vezi navode da se ovom odredbom definiše situacija kada postoji spor o vlasništvu grobnog mjesta, odnosno kada je pravi vlasnik nepoznat do okončanja spora i, zbog čega je neophodno do tada ograničiti prava sahranjivanja. Pored toga, navode da se ovakvim zakonskim rješenjem sprečavaju zloupotrebe i manipulisanje grobnim mjestima, s obzirom na to da se često dešava da se isto grobno mjesto prodaje više puta. U pogledu osporavane odredbe člana 36. Zakona navode da je ovom odredbom precizno određeno da vlasnik grobnog mjesta neće platiti ona potraživanja koja su zastarjela, te da se na ovaj način ne uvodi retroaktivno plaćanje zastarjelih potraživanja, kako tvrdi davalac inicijative, odnosno da nema povrede člana 110. Ustava. Isto tako, smatraju da ostali prijedlozi za drugačiji način uređivanja osporenih odredbi i drugačije korišćenje ustavnog ovlašćenja, odnosno nezadovoljstvo određenim zakonskim rješenjima iskazano ovom inicijativom, može biti samo predmet zakonodavne procedure, a ne i predmet ocjene Ustavnog suda. S obzirom na to da zakonodavac usvajanjem ovog zakona, po njihovom mišljenju, nije izašao iz ustavnog okvira, predlažu da se inicijativa ne prihvati.
Osporenim članom 34. stav 4. Zakona propisano je da u slučaju spora u vezi sa grobnim mjestom uprava groblja ne može dozvoliti sahranjivanje u to grobno mjesto do pravosnažnog okončanja spora. Osporenim članom 36. Zakona propisano je: da grobno mjesto, odnosno grob koji vlasnik nije održavao ili za koji nije plaćao troškove održavanja groblja najmanje deset godina smatra se napuštenim i uprava groblja ga može ponovo prometovati (stav 1); da je uprava groblja dužna da sprovede postupak javnog oglašavanja utvrđivanja napuštenosti grobnog mjesta, odnosno groba iz stava 1. ovog člana, ukoliko taj postupak nije u mogućnosti okončati sa licem koje se u evidencijama groblja vodi kao vlasnik grobnog mjesta odnosno groba ili sa njegovim nasljednicima (stav 2); da raniji vlasnik grobnog mjesta, odnosno groba koji se u skladu sa stavom 1. ovog člana smatra napuštenim, može raspolagati izgrađenom opremom (nadgrobna ploča, nadgrobni spomenik i znaci, ograda groba i slično) nakon što plati cjelokupan iznos troškova održavanja groblja koje duguje, obračunatih u skladu sa propisima kojima su uređeni obligacioni odnosi za komunalna potraživanja ili će se u protivnom smatrati da je riječ o napuštenoj imovini kojom uprava groblja može slobodno raspolagati (stav 3) i da je uprava groblja dužna da prije ustupanja grobnog mjesta iz stava 1. ovog člana drugom licu premjesti posmrtne ostatke iz napuštenog groba u zajedničku grobnicu izrađenu za tu namjenu, pod uslovima iz člana 16. ovog zakona (stav 4).
Ustavom Republike Srpske utvrđeno je: u članu 16. stav 1, da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom; u članu 56. stav 1, da se zakonom može ograničiti ili oduzeti pravo svojine, uz pravičnu naknadu, a odredbom člana 59. stav 2, da se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta. Odredbom člana 60. stav 1. Ustava utvrđeno je da fizička i pravna lica ostvaruju svojinska prava na nepokretnostima prema njihovoj prirodi i namjeni u skladu sa zakonom. Prema članu 61. stav 1. Ustava, Republika garantuje minimum socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi u skladu sa zakonom, a u skladu sa tačkom 6. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamjenjen član 68. Ustava, Republika, pored ostalog, uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose, kao i zaštitu svih oblika svojine.
Zakonom o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 31/13 i 6/14), u relevantnom dijelu, propisano je: da se ovim zakonom uređuju vrste, izgradnja, korišćenje i upravljanje grobljima, obavljanje pogrebne djelatnosti i druga pitanja od značaja za groblja i obavljanje pogrebne djelatnosti (član 1); da je groblje kao komunalni objekat kojim upravlja javno preduzeće ili koji je jedinica lokalne samouprave dala na upravljanje i održavanje privrednom društvu, vjerskoj zajednici ili udruženju građana radi obavljanja pogrebne djelatnosti vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem području se nalazi, osim grobalja vjerskih zajednica koja su u njihovom vlasništvu (član 8); da se o održavanju grobnih mjesta brinu vlasnici u skladu sa pravilima koja je propisala uprava groblja i da je vlasnik grobnog mjesta dužan da upravi groblja plaća godišnju naknadu za održavanje i uređenje zajedničkih dijelova groblja izračunatu u skladu sa kriterijumima određenim odlukom jedinice lokalne samouprave i aktima uprave groblja (član 20. st.1. i 2) i da lice koje je prema ranijim propisima steklo pravo korišćenja grobnog mjesta stiče pravo svojine na tom grobnom mjestu u skladu sa posebnim zakonom (član 46).
Odredbom člana 2. stav 1. tačka z) Zakona o komunalnim djelatnostima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 124/11) propisano je da se kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, smatra pogrebna djelatnost.
Zakonom o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/08, 3/09, 58/09 i 95/11), članom 2, propisano je da se pravo svojine i druga stvarna prava mogu protiv vlasnikove volje oduzeti ili ograničiti samo u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom, u skladu sa principima međunarodnog prava (stav 1) i da se zakonom, u javnom interesu, a naročito radi zaštite prirodnih bogatstava, životne sredine, zdravlja ljudi, kulturno-istorijske baštine i drugog, može ograničiti ili posebno urediti način korišćenja i raspolaganja određenim stvarima (stav 2). Članom 8. stav 2. ovog zakona propisano je da su nosioci prava svojine i drugih stvarnih prava na dobrima od opšteg interesa dužni da ostvaruju svoja prava u skladu sa načinom upotrebe i korišćenja, propisanim posebnim zakonom, dok je članom 18. propisano da je vlasnik dužan da u vršenju svog prava svojine postupa pažljivo prema opštim i tuđim interesima.
Imajući u vidu ustavnopravni okvir koji je od značaja za razmatranje ovog predmeta, Sud je ocijenio da je zakonodavac ovlašćen da zakonom uredi pitanje zaštite, korišćenja, unapređivanja i upravljanja dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta, te ostavarivanja svojinskih prava na nepokretnostima prema njihovoj prirodi i namjeni. Saglasno navedenom ustavnom ovlašćenju, Zakonom o grobljima i pogrebnoj djelatnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 31/13 i 6/14) uređene su vrste, izgradnja, korišćenje i upravljanje grobljima, obavljanje pogrebne djelatnosti i druga pitanja od značaja za groblja i za obavljanje pogrebne djelatnosti.
U pogledu ocjenjivanja ustavnosti osporenog člana 36. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti Sud je, prije svega, imao u vidu navedene ustavne odredbe kojima se svakom jemči pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom, pravo svojine i nasljeđivanja i po kojima se svojina na nepokretnostima može ograničiti ili oduzeti samo uz pravičnu naknadu, kao i član 1. Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda kojom se garantuje pravo na neometano uživanje imovine. Pored navedenog, Sud je imao u vidu i sadržaj prava svojine, određen članom 17. Zakona o stvarnim pravima, kojim svojina kao stvarno pravo daje vlasniku ovlašćenje da slobodno i po svojoj volji stvar drži, koristi i da njome raspolaže, a svakoga od tog prava isključi u granicama određenim zakonom, te da je svako dužan da se uzdržava od povrede prava svojine drugog lica. Za ocjenjivanje ustavnosti osporene zakonske odredbe, po ocjeni Suda, relevantno je i najopštije ograničenje prava svojine koje je propisano članom 2. Zakona o eksproprijaciji (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 112/06, 37/07 i 110/08), prema kome je eksproprijacija oduzimanje ili ograničavanje prava vlasništva na nepokretnostima uz pravičnu naknadu koja ne može biti niža od tržišne vrijednosti nepokretnosti. Na osnovu navedenog Sud je ocijenio da je propisivanjem da uprava groblja može ponovo prometovati grobno mjesto, odnosno grob koji vlasnik nije održavao ili za koji nije plaćao troškove održavanja groblja najmanje deset godina, te raspolagati izgrađenom opremom ranijeg vlasnika grobnog mjesta, odnosno groba kada on ne plati cjelokupan iznos troškova održavanja groblja koje duguje, predstavlja oduzimanje prava svojine na to grobno mjesto, odnosno grob i izgrađenu opremu bez pravnog osnova. Naime, titular prava svojine koji se nađe u takvoj situaciji, po ocjeni Suda, praktično više nema ovlašćenje da slobodno i po svojoj volji stvar drži, koristi i da njome raspolaže. Dakle, iako nije došlo do formalnog lišavanja svojine, vlasnik grobnog mjesta, odnosno groba je, na osnovu propisivanja kao osporenoj odredbi člana 36. Zakona o grobljima i pogrebnoj djelatnosti, onemogućen da to grobno mjesto, odnosno grob i izgrađenu opremu koristi, proda, pokloni, ostavi u nasljeđe, založi i sl. Efekti ovako propisanog oduzimanja prava vlasništva isti su kao da je izvršena eksproprijacija u skladu sa zakonom, s tim da se u slučaju zakonske eksproprijacije vlasniku isplaćuje pravična naknada. Takođe, predviđena obaveza provođenja postupka javnog oglašavanja utvrđivanja napuštenosti grobnog mjesta, odnosno groba, te uslova pod kojima je uprava groblja dužna premjestiti posmrtne ostatke iz napuštenog groba u zajedničku grobnicu, po ocjeni Suda, nije dovoljna garancija da vlasnik grobnog mjesta, odnosno groba ne postane žrtva pojedinačnog i pretjeranog tereta koji bi bio podnošljiv jedino pod uslovom postojanja mogućnosti efektivnog osporavanja navedenih mjera protiv njega, pogotovo u uslovima postojanja neproporcionalnosti zbog oduzimanja imovine bez kompenzacije. Na osnovu navedenog Sud je ocijenio da je propisivanjem kao u osporenim odredbama člana 36. ovog zakona dovedena u pitanje pravna zaštita vlasnika grobnog mjesta, odnosno groba i izgrađene opreme, zbog čega ova odredba nije u saglasnosti sa članom člana 16. stav 1. i članom 56. stav 1. Ustava Republike Srpske. Isto tako, po ocjeni Suda, osporene zakonske odredbe su suprotne i sadržaju prava svojine garantovanih članom član 1. Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, i pored činjenice da je navedeno oduzimanje propisano zakonom, Sud je ocijenio bitnim to što je propušteno da se miješanjem u pravo na imovinu postigne ravnoteža između zaštite opšteg interesa i osnovnih prava pojedinaca i da se propišu takve mjere miješanja u mirno uživanje imovine koje su neophodne i usmjerene u ostvarivanje opravdanog cilja.
Sud je ocijenio da propisivanjem kao u osporenoj odredbi člana 34. stav 4. ovog zakona, zakonodavac nije izašao iz okvira navedenih ustavnih ovlašćenja, odnosno, pored propisivanja kao u st. 1. 2. i 3. ovog člana, da pravo sahrane u grobno mjesto ima njegov vlasnik, članovi porodice vlasnika i druga lica za koja vlasnik dostavi upravi groblja pismeno odobrenje ili ugovor, te da vlasnik može dopustiti privremeno sahranjivanje drugih lica i da nakon smrti vlasnika, prava i obaveze nad grobnim mjestom stiču njegovi nasljednici po okončanju ostavinske rasprave, zakonodavac je uredio i način postupanja u situaciji kada postoji spor o vlasništvu grobnog mjesta, odnosno kada se do okončanja spora ne zna vlasnik grobnog mjesta. Naime, Sud je ocijenio da se propisivanjem da u slučaju spora u vezi sa grobnim mjestom, uprava groblja ne može dozvoliti sahranjivanje u to grobno mjesto do pravosnažnog okončanja spora, ne ograničava niti oduzima pravo vlasništva, propisano članom 56. Ustava Republike Srpske, jer je primjena pravila utvrđenog ovom ustavnom odredbom objektivno neprimjenjljiva na situaciju u kojoj se, do pravosnažnog okončanja spora, u stvari ne zna ko je nosilac prava svojine na sporno grobno mjesto. Pored navedenog, Sud je ocijenio da se propisivanjem zabrane sahranjivanja u to grobno mjesto u navedenom periodu, konkretno pravo svojine štiti, a ne, kako tvrdi davalac inicijative, ograničava ili oduzima.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj:U-60/13 PREDSJEDNIK
22. decembar 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman