Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. decembra 2014. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da član 33. stav 1. Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 112/06, 37/07, 66/08 i 110/08) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
O b r a z l o ž e nj e
Vasilj Timkov iz Naseobine Lišnja, Prnjavor, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 33. stav 1. Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 112/06, 37/07, 66/08 i 110/08). Davalac inicijative navodi da osporeno zakonsko rješenje omogućava da Republika Srpska, kao korisnik eksproprijacije, uđe u posjed eksproprisane nekretnine prije nego što plati pravičnu naknadu, odnosno prije nego što ranijem vlasniku u zamjenu da odgovarajuću nekretninu. Iz navedenog, po njegovom mišljenju, proizlazi da osporeni zakon ne vezuje oduzimanje ili ograničavanje prava svojine za isplatu pravične naknade, kako je to propisano članom 56. stav 1. Ustava, već se vlasniku eksproprisane nepokretnosti, nakon što mu je nepokrenost oduzeta, samo ostavlja mogućnost vođenja pregovora o visini naknade pred organom uprave, odnosno određivanje naknade putem suda u vanparničnom postupku. Raniji vlasnik, dakle, nema mogućnost da drži svoju nepokretnost u posjedu dok mu se ne isplati pravična naknada. Na ovaj način je, kako se ističe, sav teret eksproprijacije stavljen na ranijeg vlasnika, koji gubi svojinu i posjed na svojoj nepokretnosti, dok s druge strane, najčešće mora voditi dugotrajni sudski postupak i čekati njegov ishod kako bi dobio naknadu za prinudno oduzetu imovinu. U inicijativi se iznosi mišljenje da je stavom 2. člana 33. istog zakona obezbijeđena potpuna zaštita prava svojine ranijeg vlasnika, jer je predaja u posjed eksproprisane nepokretnosti korisniku – jedinici lokalne samouprave, vezana za pravosnažnost rješenja o eksproprijaciji, pod uslovom da je ranijem vlasniku isplatila naknadu, odnosno predala drugu odgovarajuću nepokretnost, a u protivnom je vezana za dan isplate naknade ili predaju druge odgovarajuće nepokrenosti. Sa stanovišta ranijeg vlasnika eksproprisane nepokretnosti je, kako se navodi, potpuno svejedno ko je korisnik eksproprijacije, zbog čega mora postojati potpuna zaštita prava svojine, pa time i prava na posjed nepokretnosti, sve do isplate odgovarajuće naknade, bez obzira na to da li je korisnik eksproprijacije Republika ili jedinica lokalne samouprave. Davalac inicijative ističe da ulazak u posjed eksproprisanih nekretnina prije isplate adekvatne naknade vlasniku nema opravdanja, ali ni uporišta u Ustavu Republike Srpske, koji odredbama čl. 50, 54. i 56. štiti pravo svojine. Predlaže da Sud utvrdi da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Razmatrajući datu inicijativu, Sud je, rješenjem broj U-46/13 od 25. septembra 2013. godine, odlučio da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti osporenog člana 33. stav 1. Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 112/06, 37/07, 66/08 i 110/08), jer smatra da postoje razlozi da se u postupku pred Sudom ocijeni da li je predmetna zakonska odredba u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
U odgovoru na rješenje o pokretanju postupka koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da je intencija zakonodavaca da osporenom odredbom Zakona o eksproprijaciji ubrza postupak eksproprijacije i omogući korisniku da ranije stupi u posjed eksproprisanih nepokretnosti i započne izgradnju objekata od opšteg značaja, te da je članom 56. Ustava predviđena mogućnost ograničavanja ili oduzimanja prava svojine uz pravičnu naknadu. Donosilac osporenog zakona ističe da ni u jednoj odredbi Ustava nije navedeno konkretno vrijeme kada bi korisnik eksproprijacije, što je u ovom slučaju Republika Srpska, trebalo da plati pravičnu naknadu ili da ranijem vlasniku ustupi u zamjenu odgovarajuću nekretninu. Smatra da u konkretnom slučaju nema povrede Ustava Republike Srpske, te da davalac inicijative nepotpuno i pogrešno tumači relevantne ustavne odredbe. Takođe navodi da je zakonodavac smatrao da bi se predmentim zakonskim rješenjem izbjeglo nastajanje znatne materijalne štete zbog nemogućnosti da korisnik eksproprijacije uđe u posjed odmah nakon konačnosti rješenja o eksproprijaciji, te da ovakvo propisivanje predstavlja najcjelishodnije rješenje, budući da se nastoji ubrzati postupak u situacijama kada je utvrđen opšti interes za Republiku. U vezi sa tim, ukazuje na to da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni razloge cjelishodnosti kojima se rukovodio zakonodavac prilikom usvajanja relevantnog propisa.
Osporenim članom 33. stav 1. Zakona o eksproprijaciji propisano je da korisnik eksproprijacije Republika Srpska stiče pravo na posjed eksproprisane nepokretnosti danom konačnosti rješenja o eksproprijaciji.
U postupku ocjenjivanja osporene odredbe Zakona o eksproprijaciji, Sud je, prije svega, imao u vidu da prema odredbama tačaka 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, Sud je uzeo u obzir i odredbu člana 60. stav 1. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da fizička i pravna lica ostvaruju svojinska prava na nepokretnostima prema njihovoj prirodi i namjeni, u skladu sa zakonom, zatim člana 54, koji garantuje da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, te člana 56, prema kojem se zakonom može ograničiti ili oduzeti pravo svojine, uz pravičnu naknadu. U konkretnom slučaju relevantne su i ustavne garancije iz člana 5. stav 1. al. 1. i 4. kojim je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava, kao i člana 48. stav 1, prema kojem se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti, ni ograničiti.
S obzirom na to da se osporena zakonska odredba odnosi na imovinska prava građana, jer uređuje postupak oduzimanja ili ograničavanja prava svojine na nepokretnostima, u opštem interesu, Sud je, prilikom razmatranja ove odredbe, imao u vidu i garancije iz člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojim je utvrđeno da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, te da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imoviine u skladu sa opštim ineteresima ili da bi obezbijedila naplatu poreza i drugih dažbina i kazni.
Na osnovu navedenih odredaba Ustava Sud je ocijenio da su, shodno citiranim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o eksproprijaciji uređeni uslovi, način i postupak eksproprijacije nepokretnosti za izgradnju objekata od opšteg interesa, odnosno izvođenje radova od opšteg interesa. Prema ovom zakonu, eksproprijacija je oduzimanje ili ograničavanje prava vlasništva na nepokretnostima uz pravičnu naknadu, koja ne može biti niža od tržišne vrijednosti nepokretnosti (član 2), predmet eksproprijacije su nepokretnosti u vlasništvu fizičkih i pravnih lica (član 4), nepokretnost se može eksproprisati nakon što je na način određen ovim zakonom utvrđen opšti interes za izgradnju objekta, odnosno izvođenje drugih radova na toj nepokretnosti (član 5. stav 1), eksproprijacija se može vršiti za potrebe Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave, ako zakonom nije drugačije određeno (korisnik eksproprijacije), a korisnik će eksproprisane nepokrenosti prenositi investitorima radi izvođenja radova za izgradnju objekata za koje je utvrđen opšti interes, s tim što će se ugovorom regulisati međusobna prava i obaveze ugovornih strana koje nastaju eksproprijacijom i izgradnjom objekata (član 6. st. 1. i 2.). Rješenje o prijedlogu za eksproprijaciju donosi organ uprave na čijoj teritoriji se nalazi nepokretnost za koju se eksproprijacija predlaže (član 28).
Imajući u vidu izloženo, Sud je ocijenio da propisivanje kao u osporenom članu 33. stav 1. Zakona o eksproprijaciji, prema kojem Republika Srpska, kao korisnik eksproprijacije, stiče pravo na posjed eksproprisane nepokretnosti danom konačnosti rješenja o eksproprijaciji, nije u saglasnosti sa Ustavom. Naime, pravo svojine je jedan od najvažnijih segmenata prava građana kojem Ustav Republike Srpske i međunarodni pravni instrumenti garantuju visoke standarde zaštite. Ovo pravo podrazumijeva pravo vlasnika da stvar drži, da je koristi i da njome raspolaže, iz čega proizlazi da je posjed stvari jedan od konstitutivnih elemenata prava svojine. Prema tome, oduzimanjem posjeda nepokretnosti vlasniku direktno se zadire u samu suštinu njegovih svojinskih prava. Pored toga, konačnost rješenja o eksproprijaciji ne mora nužno značiti da je ovo rješenje pravilno i zakonito, zbog čega je neophodno obezbijediti sudsku kontrolu zakonitosti ovog akta, tako da tek po pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji donesenog u upravnom sporu nastupa zakonska pretpostavka o zakonitosti ovog rješenja. Shodno navedenom Sud je utvrdio da osporenim normiranjem, kojim se već po konačnosti rješenja o eksproprijaciji (dakle i prije isplate naknade ili davanja zamjenske nepokretnosti) Republici predaje u posjed nekretnina koja je predmet izuzimanja, dolazi do povrede imovinskih prava vlasnika predmetne nepokretnosti, te narušavanja pravne sigurnosti građana, kao opšteg pravnog načela. Činjenica da se radi o opštem interesu i da je korisnik eksproprijacije Republika, po ocjeni Suda, ne može opravdati rješenje kojim se prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji kojim se odlučuje o prijedlogu za eksproprijaciju, te time i o konačnoj sudbini predmetne nepokretnosti, ta ista nepokretnost oduzima iz posjeda vlasnika. Opšti interes šire društvene zajednice, bez dileme, u oblasti eksproprijacije ima prioritet nad pojedinačnim interesima građana, ali kad se ima u vidu pravna priroda i suština prava svojine, Sud smatra da, u konkretnom slučaju, osporenim propisivanjem nije uspostavljena pravedna ravnoteža između opšteg interesa društva i zaštite prava svojine vlasnika nepokretnosti koja je predmet eksproprijacije. Zbog toga je, po ocjeni Suda, osporenom zakonskom odredbom došlo do povrede prava na mirno uživanje imovine iz člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te su u vezi s tim narušeni i principi iz člana 5. stav 1. al. 1. i 4. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava, kao i člana 48. stav 1. Ustava, prema kojem se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti, ni ograničiti.
U vezi sa navedenim Sud primjećuje da je odredbom stava 2. člana 33. ovog zakona, za razliku od osporenog stava 1. ovog člana, propisano da jedinica lokalne samouprave kao korisnik eksproprijacije stiče pravo na posjed eksproprisane nepokretnosti danom pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji, ukoliko je do tada ranijem vlasniku isplatila naknadu za eksproprisanu nepokretnost, odnosno predala u posjed drugu odgovarajuću nepokretnost, a u protivnom, danom isplate naknade, odnosno predajom u posjed druge odgovarajuće nepokretnosti, ukoliko se raniji vlasnik i korisnik eksproprijacije drugačije ne sporazumiju. Kako iz navedene zakonske odredbe proizlazi, vlasnik nepokretnosti koja je predmet eksproprijacije u korist jedinice lokalne samouprave nalazi se u daleko povoljnijem položaju, jer je nepokretnost obavezan predati u posjed korisniku tek po isplati naknade ili predaje u posjed druge odgovarajuće nepokretnosti, tako da ovakvim normiranjem nije dovedena u pitanje zaštita imovinskih prava ovih lica.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-46/13 PREDSJEDNIK
22. decembar 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman