Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 19. novembra 2014. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvataju se inicijative za ocjenjivanje ustavnosti člana 147. stav 1. tačka 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13).
O b r a z l o ž e nj e
Dušan Ostojić iz Ugljevika dao je 6. marta 2014. godine Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 147. stav 1. tačka 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), a Živan Petrović iz Ugljevika je 17. marta 2014. godine dao inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti iste zakonske odredbe. U inicijativama se navodi da je osporenim članom predmetnog zakona narušeno načelo ravnopravnosti u slobodama i pravima građana iz člana 10. Ustava i člana 14. Evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovih osloboda, jer su zaposleni u opštinskim organima uprave koji su ostvarili poseban staž u skladu sa Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata, dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na radnike u drugim granama i djelatnostima, na koje se primjenjuju isključivo odredbe Zakona o radu. Davaoci inicijativa, naime, ističu da prema osporenoj odredbi predmetnog zakona zaposlenim u organima jedinica lokalne samouprave nije omogućeno da im se, na njihov zahtjev, poseban staž računa u jednostrukom trajanju, kako je to predviđeno Zakonom o radu, zbog čega licima na koje se odnosi osporena norma radni odnos može prestati suprotno njihovoj volji, samo po osnovu posebnog statusa utvrđenog Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata. Ovakvim propisivanjem je, po mišljenju davalaca inicijativa, došlo i do povrede prava na rad i slobodu rada utvrđenog članom 39. Ustava. Shodno navedenom, predlažu da Sud utvrdi da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
S obzirom na to da je posebnim inicijativama tražena ocjena ustavnosti iste odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), Sud je na osnovu člana 9. st. 2. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 114/12 i 29/13), 24. aprila 2014. godine donio rješenje o spajanju ovih predmeta radi vođenja jedinstvenog postupka, pripajajući inicijativu Živana Petrovića koja je zavedena pod brojem U-31/14, prvoprispjeloj inicijativi koju je podnio Dušan Ostojić, evidentiranoj pod brojem U-23/14.
U odgovoru koji je na inicijativu dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da su članom 10. Ustava garantovani isključivo jednakost i ravnopravnost u realizaciji zakonom priznatih prava i obaveza za kategorije adresata koji se nalaze u istim ili sličnim pravnim situacijama, što je osporenim zakonskim rješenjem osigurano, te da predmetna zakonska odredba nije u suprotnosti ni sa garancijama iz člana 39. Ustava. Takođe se iznosi stav da u inicijativi nisu navedeni razlozi zbog kojih je osporena zakonska odredba neustavna, već da davalac inicijative u suštini izražava nezadovoljstvo postojećim zakonskim rješenjem, kao i primjenom predmetnog zakona od strane organa jedinica lokalne samouprave. Pored toga, Narodna skupština ističe da Zakon o lokalnoj samoupravi, kao lex specialis u odnosu na Zakon o radu, reguliše radnopravni status zaposlenih u opštinskoj, odnosno gradskoj upravi, te između ostalog, i slučajeve u kojima službenicima i tehničkim i pomoćnim radnicima prestaje radni odnos. U pogledu navoda o povredi člana 14. Evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovih osloboda, u odgovoru se ukazuje na to da ova konvencija ne poznaje opštu obavezu nediskriminacije, već osigurava ravnopravnost u uživanju prava i sloboda koja su garantovana drugim odredbama ovog međunarodnopravnog instrumena.
Osporenim članom 147. stav 1. tačka 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) propisano je da službeniku prestaje radni odnos kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja ili 60 godina života i 40 godina penzijskog staža.
U postupku ocjenjivanja člana 147. stav 1. tačka 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), Sud je, prije svega, imao u vidu da je članom 5. stav 1. tačka 9. Ustava utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na lokalnoj samoupravi, da se prema članu 102. stav 2. Ustava sistem lokalne uprave uređuje zakonom, te da prema odredbama tačaka 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, radne odnose, zapošljavanje, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Sud je takođe uzeo u obzir i odredbu člana 39. stav 4. Ustava, prema kojoj zaposlenim može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom. Pored toga, u konkretnom slučaju Sud je imao u vidu i princip ravnopravnosti iz člana 10. Ustava prema kojem su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo.
Iz navedenih ustavnih odredaba, po ocjeni Suda, proizlazi ovlašćenje Republike da zakonom uredi teritorijalnu organizaciju i sistem lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za cjelovito regulisanje ove oblasti. Saglasno ovim ovlašćenjima, Zakonom o lokalnoj samoupravi su uređene jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja, organi, imovina, finansiranje, akti i javnost rada ovih subjekata, te, između ostalog, radnopravni status lica zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave. Tako je članom 110. ovog zakona propisano da u gradskoj, odnosno opštinskoj upravi poslove obavljaju gradski, odnosno opštinski službenici, tehnički i pomoćni radnici, dok su članom 111. definisana radna mjesta na kojima zaposleni imaju status službenika i djelokrug njihovih poslova. Uređujući pitanje prestanka rada službenika, osporenom odredbom člana 147. stav 1. tačka 3. ovog zakona, kao jedan od načina prestanka radnog odnosa, propisan je slučaj kada službenik navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja ili 60 godina života i 40 godina penzijskog staža. Pored toga, prema članu 116a ovog zakona, na prava i dužnosti službenika koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju se opšti propisi o radu i kolektivni ugovor.
Cijeneći navode davalaca inicijative da je osporenim propisivanjem narušeno ustavno načelo ravnopravnosti građana, Sud je utvrdio da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede garanacija iz člana 10. Ustava. U inicijativi se, naime, pravi poređenje između subjekata koji se ne nalaze u istim pravnim situacijama, odnosno između lica koja imaju status gradskih ili opštinskih službenika i zaposlenih lica u drugim djelatnostima na koja se primjenjuju isključivo odredbe Zakona o radu. Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji predstavlja poseban zakon u pogledu statusa službenika u organima jedinica lokalne samouprave, regulisan je, između ostalog, radnopravni stutus ovih subjekata, te tako i uslovi za prestanak njihovog radnog odnosa, s tim da je istovremeno propisana supsidijarna primjena Zakona o radu na prava i dužnosti službenika koja nisu uređena ovim zakonom. Zakonodavac je, dakle, shodno svojoj cjelishodnoj procjeni, u okviru Ustavom utvrđenih principa i u skladu sa politikom u uređivanju predmetnih odnosa, regulisao uslove za prestanak radnog odnosa gradskih i opštinskih službenika, a činjenica što nije, kao u Zakonu o radu, predvidio i mogućnost jednostrukog računanja posebnog staža na zahtjev zaposlenog, ne predstavlja, po ocjeni Suda, povredu načela jednakosti i ravnopravnosti građana. U vezi sa navedenim, Sud smatra da treba ukazati na to da ovo ustavno načelo ne podrazumijeva jednakost u apsolutnom smislu, već garantuje jednak tretman subjekata koji se nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama prilikom realizacije određenih prava i obaveza. Osporena odredba se, dakle, podjednako odnosi na sve službenike u jedinicama lokalne samuprave, zbog čega, po ocjeni Suda, ovakavim normiranjem nije došlo do povrede garancija iz člana 10. Ustava. Pored toga, Sud je ocijenio da je osporeno zakonsko rješenje u saglasnosti i sa odredbom člana 39. stav 4. Ustava, prema kojem zaposlenim može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom, te da predmetna zakonska norma ne dovodi u pitanje ni garancije o pravu na rad i slobodi rada iz člana 39. stav 1. Ustava, na koje se ukazuje u inicijativi.
U pogledu navoda o povredi člana 14. Evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih osloboda, Sud ukazuje na to da se garancije o zabrani diskriminacije iz ovog člana mogu posmatrati samo u vezi sa uživanjem drugih suštinskih prava i sloboda utvrđenih ovom konvencijom i ne postoje samostalno. S obzirom na činjenicu da je davalac inicijative samo paušalno naveo povredu člana 14. Konvencije, te da isti nije doveo u vezu sa kršenjem bilo kojeg drugog garantovanog prava, Sud je odlučio da i u ovom dijelu ne prihvati datu inicijativu.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti predmetne zakonske odredbe odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-23/14 PREDSJEDNIK
19. novembar 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman