Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. јуна 2014. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости чл. 2, 3. и 4. Правилника о поступцима који се могу сматрати манипулацијом и другим облицима злоупотребе на тржишту и обавезама учесника на тржишту у циљу њиховог откривања и спречавања (“Службени гласник Републике Српске” број 60/12).
О б р а з л о ж е њ е
Удружење друштава за управљање инвестиционим фондовима Привредне коморе Републике Српске приједлогом је пред Уставним судом Републике Српске покренуло поступак за оцјену уставности и законитости чл. 2, 3. и 4. Правилника о поступцима који се моги сматрати манипулацијом и другим облицима злоупотребе на тржишту и обавезама учесника на тржишту у циљу њиховог откривања и спречавања (“Службени гласник Републике Српске” број 60/12), (у даљем тексту Правилника), који је донијела Комисија за хартије од вриједности Републике Српске (у даљем тексту Комисија). Предлагач сматра да су оспорене одредбе Правилника у несагласности са: чланом 20. став 1. и чланом 108. Устава Републике Српске; чланом 3. став 1. Закона о прекршајима (“Службени гласник Републике Српске” бр. 34/06 и 1/09); чланом 3. и чланом 7. став 1. Кривичног закона (“Службени гласник Републике Српске” бр. 49/03, 37/06, 70/06 и 73/10) и чланом 2. алинеја 12. и члановима 276, 277, 278, 292. и 297. тачка 16) Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 92/06, 34/09 и 30/12), односно да се Правилником не спроводи закон, већ се установљавају права која нису заснована на закону. С тим у вези, у приједлогу је наведено да се оспореним одредбама Правилника прописује институт „манипулације“ који је већ прописан и потпуно одређен у закону, односно да се на различит начин дефинишу и додатно проширују радње и дефиниције које би могле, поред оних законом прописаних, ући у диспозицију прекршаја и кривичног дјела „манипулације на тржишту“. Наиме, радње које се имају сматрати прекршајем, или кривичним дјелом, по мишљењу предлагача, не могу бити ствар валидирања од стране надлежног органа, или било ког другог, у неком евентуалном поступку, већ морају бити јасно наведене и одређене у закону, не остављајући никакву сумњу, нити произвољност у примјени. Исто тако, предлагач сматра да наведене дефиниције доводе у правну заблуду и стварају правну несигурност за све учеснике на тржишту, чиме се доводи у питање и функционисање тржишта капитала. На основу наведеног предложено је да Суд утврди несагласност оспорених чланова Правилника са законом и Уставом и да нареди обустављање њихове примјене до доношења коначне одлуке.
У одговору на наводе предлагача, који је Уставном суду Републике Српске доставила Комисија за хартије од вриједности Републике Српске, између осталог, наведено је да предлагач, приликом подношења приједлога, није имао у виду одредбе Закона о тржишту хартија од вриједности у цјелини и да су, нетачним цитирањем одредаба члана 276. и члана 297. тачка 16. овог закона, занемарили чињеницу да је Комисија, у складу са чланом 260. став 1. тачка а), надлежна да доноси опште акте у спровођењу тог и других закона када је за то овлашћена законом. Такође, сматрају да предлагач није имао у виду да је одредбом члана 278. б) наведеног закона прописана обавеза Комисије да у року од 90 дана од дана ступања на снагу Закона о измјенама и допунама Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” број 30/12), донесе акт којим ће прописати поступке који се сматрају манипулацијом на тржишту и другим облицима злоупотребе на тржишту, као и обавезе учесника на тржишту у циљу њиховог откривања и спречавања. Наводе да је Комисија, у складу са прописаном обавезом, 19. јуна 2012. године, донијела Правилник чијим, оспореним одредбама се, како истичу, не стварају нова права и обавезе, јер су утврђене Законом. С тим у вези наводе да је Комисија оспореним одредбама Правилника, у складу са Законом, утврдила детаљнија правила извршавања права и дужности, односно да се указала потреба за прецизније утврђивање поступка, садржаја извјештаја и других облика који се јављају у материји манипулације, те да су нетачни наводи предлагача о несагласности ових одредаба Правилника са наведеним уставним и законским одредбама. Посебно се напомиње да је Босна и Херцеговина, потписивањем Споразума о стабилизацији и придруживању, 16. јуна 2008. године, преузела обавезу усклађивања домаћег законодавства са правима Европске заједнице (ацqуисем), те да је једна од обавеза и имплементација директива које обавезују у погледу циљева које треба постићи и у оспореној области, али остављајући слободу у погледу избора облика и метода за њихову имплементацију. У одговору је наведено да је Комисија, у складу са Законом о тржишту хартија од вриједности којим је имплементирана Директива 2003/6/ЕЗ Европског парламента и вијећа од 28. 01.2003. године о незаконитој купопродаји акција и манипулација тржиштем (злоупотреба тржишта), преузела одговорност за надзор над поштовањем одредаба донесених на основу ове директиве и дефинисала манипулацију као кривично дјело, те да је, узимајући у обзир Директиву 2003/124/ЕЗ од 22. 12. 2003. године и Директиву Комисије 2004/72/ЕЗ од 29. 4. 2004. године, прописала који су то не-свеобухватни сигнали, који се сами по себи не би нужно требали сматрати манипулацијом и постојање оправданих разлога за сумњу да трансакција представља незакониту купопродају акција или манипулацију. Поред тога, сматрају да је важно напоменути да је Комисија чланица ИОСЦО од 2001. године, а од 5. 10. 2009. године и потписница Међународног меморандума о разумијевању ИОСЦО у погледу консултација, сарадње и размјене информација. На основу свега наведеног, предлажу да Суд, приједлог одбаци.
Правилник о поступцима који се могу сматрати манипулацијом и другим облицима злоупотребе на тржишту и обавезама учесника на тржишту с циљем њиховог откривања и спречавања (“Службени гласник Републике Српске” број 60/12), 19. јуна 2012. године, донијела је Комисија за хартије од вриједности Републике Српске, на основу члана 254. став 3., члана 260. став 1. тачка а) и члана 278 б. Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 92/06. и 30/12).
Оспореним чланом 2. Правилника, прописано је: да се под манипулацијом на тржишту у смислу овог правилника подразумијевају трансакције и налози за трговање којима се дају или који ће вјероватно пружити неистините или обмањујуће сигнале или информације о понуди, тражњи или цијени хартија од вриједности и којима лице, односно лица која дјелују заједнички одржавају цијену једне или више хартија од вриједности на нереалном или вјештачком нивоу, осим уколико лице које је учествовало у трансакцији или дало налог докаже да за то има основане разлоге и да су те трансакције и налози у складу са прихваћеним тржишним праксама на том тржишту (став (1) тачка а) 1) и 2)); трансакције или налози за трговање у којима се употребљавају фиктивни поступци или сваки други облик обмане или преваре (тачка б)); ширење информација путем медија, укључујући и интернет или било којим другим путем којим се преносе, односно којима би се могле преносити неистините вијести или вијести које могу изазвати заблуду о хартијама од вриједности, укључујући и ширење гласина и неистинитих вијести и вијести које доводе у заблуду, а од стране лица које је знало или је морало знати да су те информације неистините или да доводе у заблуду (тачка в)); ширење информација од стране новинара који обављају своју професионалну дужност процјењује се узимајући у обзир правила која уређују њихову професију, осим уколико та лица не стичу, непосредно или посредно, користи или предности од ширења тих информација (став (2)); да се у радње и поступке који се сматрају манипулацијама на тржишту, а произлазе из одредаба става 1. овог члана, нарочито убрајају: активности једног или више лица која дјелују заједнички како би обезбиједили доминантан положај над понудом или потражњом хартије од вриједности који за резултат има директно или индиректно намјештање куповних или продајних цијена или стварање других непоштених услова трговања, куповина или продаја хартија од вриједности пред затварање трговања ради довођења инвеститора у заблуду, те искоришћавање повременог или редовног приступа традиционалним или електронским медијима изношењем мишљења о хартији од вриједности или индиректо о издаваоцу, и то тако што је то лице претходно заузело позицију у тој хартији од вриједности и остваривало корист након утицаја које је изношење мишљења имало на цијену те хартије, а да истовремено јавности није објавило постојање сукоба интереса на одговарајући и ефикасан начин (став 3) тач. а) б) и в)).
Оспореним чланом 3. став (1) Правилника прописано је да ће се при процјени активности које могу да представљају злоупотребу тржишта из члана 2. став 1. тачка а) овог правилника разматрати сљедећи индикатори који сами по себи не значе да се у конкретном случају ради о злоупотреби тржишта, нити се подразумијева супротно ако нека чињеница или догађај није наведен овдје, већ се приликом процјене требају узети у обзир специфичне околности сваког појединачног случаја: а) у којој мјери дати налози за трговање или извршене трансакције представљају значајан дио дневног обима трансакција релевантним финансијским инструментом регулисаном тржишту, посебно када те активности воде до значајне промјене цијене хартије од вриједности; б) у којој су мјери налози за трговање које су издала лица са значајном куповном или продајном позицијом у хартији од вриједности или трансакције које су та лица извршила воде до значајних промјена цијене хартије од вриједности или изведених финансијских инструмената или односне варијабиле — укључене на регулисано тржиште; в) да ли извршене трансакције доводе до стварне промјене власништва над хартијом од вриједности укљученој на уређеном тржишту; г) у којој мјери дати налози или извршене трансакције обухватају измјену позиција у кратком периоду и представљају значајан дио дневног обима трговања релевантном хартијом од вриједности на уређеном тржишту, те да ли би могли бити повезани са значајним промјенама цијене хартије од вриједности укључене на уређено тржиште; д) у којој су мјери дати налози или извршене трансакције концентрисани у оквиру кратког временског раздобља током дневног трговања довели до промјене цијене која је слиједом тога промијенила смјер кретања; ђ) у којој мјери дати налози мијењају приказ најбољих цијена понуде или потражње хартије од вриједности укључене на тржиште или приказ дубине тржишта која је видљива учесницима на тржишту, а уклоњени су прије него што су извршени и е) у којој су мјери налози дати или трансакције извршене у специфично вријеме (на крају трговања) или око специфичног времена у којем се израчунавају референтне цијене (цијене затварања) и раде друга израчунавања, а исте воде до промјене цијена које имају утицај на референтне цијене и израчунавања.
Оспореним чланом 4. став (1) Правилника прописано је да ће се, у сврху примјене члана 2. став 1. тачка б) овог правилника, приликом процјене које активности би могле да представљају злоупотребу тржишта, размотрити сљедећи индикатори који сами по себи не значе да се у конкретном случају ради о злоупотреби тржишта, нити се подразумијева супротно ако нека чињеница или догађај није наведен овдје, већ се приликом процјене требају узети у обзир специфичне околности сваког појединачног случаја: а) претходи ли датим налозима или извршеним трансакцијама или слиједи након њих ширење неистинитих, лажних или обмањујућих информација од стране лица која су налоге дали или трансакције извршили или лица која су са њима повезана и б) да ли налоге дају или трансакције извршавају лица која, прије или након што дају налог или изврше трансакцију, дистрибуирају, непосредно или посредством лица која су са њима повезана, истраживања или препоруке за улагање које су нетачне, пристрасне или очигледно под утицајем материјалних интереса.
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених чл. 2, 3. и 4. Правилника, Суд је имао у виду да је тачком 6. Амандмана XXXИИ на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено да Република, уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе, правни положај предузећа и других организација. Такође, Суд је утврдио да је одредбом члана 108. Устава утврђено да закони, статути и други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и општи акти са законом.
Поред наведених уставних одредби, Суд је имао у виду и одредбе:
Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13 и 108/13), којим је, поред осталог, прописано: да појам «манипулација на тржишту хартија од вриједности» има значење стварања привида активне трговине на тржишту хартија од вриједности путем куповине, однодно продаје или коришћењем других средстава у сврху повећања, односно смањења, подршке или дестабилизације њихове тржишне вриједности (члан 2. алинеја 12); да је Комисија за хартије од вриједности Републике Српске стално и независно правно лице, основано ради уређивања и контроле емитовања и промета хартија од вриједности, чије су надлежности и обавезе утврђене овим законом (члан 244); да ради спровођења и извршавања послова утврђених овим и другим законом, Комисија доноси правилнике, наредбе, упутства, правила и друге опште акте (члан 254. став (3)); да је забрањено вршити манипулацију на тржишту хартија од вриједности, забрањено је утицати или покушати да се утиче на одлуке других лица у погледу куповине или продаје хартија од вриједности, лажним или двосмисленим изјавама, укључујући и обећања, прогнозирања или друге сличне радње упућене било којем лицу или искривљивањем и прикривањем свих значајнијих информација које одређено лице зна или мора да зна, а које се односи на емитента и његове хартије од вриједности (члан 276); да је ради спречавања манипулације на тржишту забрањено извршити трансакцију хартијама од вриједности на начин да њеним извршењем не дође до промјене законитог власника, односно да се на други начин створи привид закљученог посла и да је забрањено дати налог за куповину или продају хартија од вриједности, знајући да је дат или ће бити дат налог за продају или куповину те хартије од вриједности од истог или другог лица, по цијени или броју који је исти или приближно исти, ради стварања привида цијене или активног трговања (члан 277); да је забрањено обављати трансакције са хартијама од вриједности ради тога да се повећа цијена те хартије од вриједности, те на тај начин подстакну други инвеститори да купе ту хартију од вриједности, да је забрањено да се смањи цијена те хартије од вриједности, те на тај начин подстакну други инвеститори на продају те хартије од вриједности и да је забрањено да се створи привид активне трговине том хартијом од вриједности, те на тај начин подстакну други инвеститори на куповину, односно продају те хартије од вриједности (члан 278); да Комисија доноси акт којим прописује поступке који се могу сматрати манипулацијом на тржишту и другим облицима злоупотребе на тржишту, као и обавезе учесника на тржишту у циљу њиховог откривања и спречавања, у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 278 б); да ће се, према члану 292. став (1), ко у намјери да утиче на повећање или смањење цијене или да створи привид активног трговања и тиме себи или другом прибави имовинску корист или да другом проузрокује штету: а) закључи или изврши уговор о продаји хартија од вриједности са циљем да се створи привид да је такав посао закључен иако стране не желе његово извршење, б) на берзи или другом уређеном јавном тржишту да налог за куповину или продају неке хартије од вриједности, знајући да је дат или да ће бити дат налог за продају или куповину те хартије од вриједности од другог лица по цијени и броју који је исти или приближно исти или ако сам да налог и протуналог, в) шири вијести о емитенту, хартијама од вриједности и другим чињеницама за које зна да су неистините — казнити новчаном казном или казном затвора до једне године, и став (2), ако је кривичним дјелом из става 1. овог члана прибављена имовинска корист или је другом причињена штета у износу већем од 1.500,00 КМ, починилац ће се казнити новчаном казном или казном затвора до двије године, те, према члану 297. тачка 17), новчаном казном од 500 КМ до 1.500 КМ казниће се физичко лице ако обавља трансакције са хартијама од вриједности супротно забранама из чл. 276. и 278. овог закона;
Кривичног закона Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 49/03, 37/06, 70/06 и 73/10), којим је, између осталог, прописано да никоме не може бити изречена казна или друга кривична санкција за дјело које, прије него што је учињено, није законом или међународним правом било одређено као кривично дијело и описана његова обиљежја и за које није била законом прописана казна (члан 3) и да је кривично дјело противправно дјело којим се повређују или угрожавају заштићене вриједности и које је, због своје опасности, у закону одређено као кривично дијело и за њега прописана кривична санкција (члан 7. став (1)) и
Закона о прекршајима Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 34/06, 1/09, 29/10 и 109/11), гдје је, чланом 1. став (1), прописано да прекршаји представљају кршење јавног поретка или прописа о економском и финансијском пословању утврђених законом или другим прописом, за које су одређена обиљежја и за које су прописане санкције, док је чланом 3. став (1) прописано да се прекршај и прекршајне санкције могу прописати законом, уредбом или одлуком Владе, одлуком скупштине града, односно скупштине општине.
На основу наведених уставних и законских одредби Суд је оцијенио да је Комисија, као стално и независно правно лице, основано ради уређивања и контроле емитовања и промета хартија од вриједности, оспорени правилник донијела сагласно наведеном овлашћењу из члана 278 б Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13 и 108/13). С обзиром на то да су основним Законом о тржишту хартија од вриједности утврђене општа овлашћења Комисије у поступку спровођења надзора, као и опште надзорне мјере, измјенама овог закона, из 2012. године, по оцјени Суда, Комисији је дата већа самосталност у прописивању ближих услова и начина спровођења ових овлашћења. Наиме, Суд је утврдио да је Комисија, на основу законом прописане дефиниције манипулације на тржишту хатрија од вриједности, те децидно наведених забрана манипулација на тржишту, оспореним одредбама Правилника, али и Правилником у цјелини, ближе прописала оне трансакције и налоге, као и радње и поступке, који могу створити привид активне трговине на тржишту хартија од вриједности, фиктивне поступке или друге облике обмане и преваре, односно злоупотребу тржишта, те индикаторе и сигнале, као и начин на који се исти узимају у обзир приликом сумње на поступак који се може сматрати манипулацијом, а који је законом прописан као кривично дјело, односно прекршај. Дакле, Комисија је оспореним одредбама Правилника прецизније конкретизовала оне поступке, садржај и мјерила која су дефинисана у Закону о тржишту хартија од вриједности, због чега је неприхватљива тврдња предлагача да се на различите начине дефинише и додатно проширују радње и дефиниције које би могле, поред оних законом прописаних, ући у диспозицију прекршаја и кривичног дјела „манипулације на тржишту“. Такође, Суд је оцијенио неприхватљивим и тврдње предлагача да се Правилником не спроводи закон, већ установљавају права која нису заснована на закону и да наведене дефиниције доводе у правну заблуду и правну несигурност све учеснике на тржишту и да се губи смисао доношења Правилника, те доводи у питање функционисање тржишта капитала. Наиме, предлагач је, поред наведеног, те указивањем на незавидну улогу брокера у конкретно наведеним ситуацијама у систему трговања, као и погрешном нумерацијом појединих одредаба Закона о тржишту хартија од вриједности, очигледно превидио садржај члана 75. Закона о измјенама и допунама Закона о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” број 30/12), али и циљеве одређене правом Европске заједнице, који се постижу преузимањем обавезе усклађивања домаћег законодавства са тим правом, односно обавезом имплементације директива Европског парламента и Вијећа у законе и друге прописе националног права. Комисија је, по оцјени Суда, на основу потребе да се постигну једнаки услови за све учеснике на тржишту и да се осигура усклађеност са другим одредбама законодавства Европске заједнице у подручју манипулације тржиштем, оспореним одредбама чл. 2, 3. и 4. Правилника управо прописала оне поступке и понашања који се могу сматрати манипулацијом и другим облицима злоупотребе на тржишту, а која се узимају у обзир када надлежни органи провјеравају сумњиве трансакције утврђене законом. Поред наведеног, имајући у виду да Комисија за обављање послова из своје надлежности одговара Народној скупштини Републике Српске, што значи да је формално, у складу са Међународним стандардима, национално регулаторно тијело на финансијском тржишту Републике Српске, Суд је оцијенио да не стоје наводи предлагача да се оспореним одредбама Правилника крше одредбе Закона, којим је, како је наведено, већ потпуно одређен институт манипулације. Наиме, с обзиром на то да је управо Законом прописана надлежност Комисије да доноси акт којим прописује поступке који се могу сматрати манипулацијом на тржишту и другим облицима злоупотребе на тржишту, као и обавезе учесника на тржишту у циљу њиховог откривања и спречавања, то, по оцјени Суда, не искључује могућност да се одабере најприкладнији начин за регулисање манипулација тржиштем у пракси, као и дефиниције прихваћених тржишних пракси, те да се у обзир узимају и нова достигнућа на финансијском тржишту, односно модерне методе комуникације које омогућавају већу једнакост у приступу финансијским информацијама, чиме се повећава и ризик манипулација тржиштем.
Имајући у виду оцјену Суда о неприхватљивости тврдње предлагача да су оспореним одредбама Правилника прописана права и обавезе која нису заснована на Закону о тржишту хартија од вриједности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 92/06, 34/09 и 30/12), Кривичном закону Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 49/03, 37/06, 70/06 и 73/10) и Закону о прекршајима Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 34/06 и 1/09), Суд је оцијенио да су ове одредбе у сагласности и са одредбама члана 20. став (1) и члана 108. Устава Републике Српске.
С обзиром на то да је овим одлучено о уставности и законитости оспорених одредаба Правилника, беспредметно је разматрати захтјев предлагача за обустављање примјене ових одредби до доношења коначне одлуке.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Зоран Липовац, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-81/12 ПРЕДСЈЕДНИК
26. јун 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман