Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 37. stav 1. tačka a), člana 60. stav 1. tačka d) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. marta 2024. godine, d o n i o je
O D L U K U
Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 1. Odluke o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 6/23).
Odbacuje se prijedlog za ocjenjivanje saglasnosti člana 1. Odluke o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 6/23) sa članovima 52. stav 1. i 59. stav 1. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) u vezi sa članovima 144, 147, 148. stav 5, 149. i 150. Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 11/17), članom 1. i članovima 51. do 56. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/18 i 19/19), članom 1. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14) i članom 1. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22).
O b r a z l o ž e nj e
Gradonačelnik Grada Bijeljina podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 1. Odluke o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 6/23), koju je donijela Skupština Grada Bijeljina. U prijedlogu se navodi da osporena odredba ove odluke nije u saglasnosti sa članom 108. Ustava Republike Srpske, članom 73. stav 2. i članom 75. stav 2. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), članom 1. i članovima 51. do 56. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/18 i 19/19), članom 1. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14) i članom 1. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22). Predlagač takođe smatra da je u postupku donošenja osporene odluke došlo do povrede članova 144, 147, 148. stav 5, 149. i 150. Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 11/17), a u vezi s tim, posljedično, odredaba članova 52. stav 1. i 59. stav 1. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), ne dajući konkretno obrazloženje o povredi ovog zakona. U prijedlogu se, naime, ističe da, prema navedenim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju, popust za gotovinsko plaćanje naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta jedinica lokalne samouprave može propisati isključivo odlukom o uređenju prostora i građenju, koju donosi skupština jedinice lokalne samouprave, a ne kao u konkretnom slučaju osporenom Odlukom o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta. U vezi s tim, predlagač ukazuje na to da je Odlukom o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/18 i 19/19), koju je donijela Skupština Grada Bijeljina, regulisan način plaćanja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta i rente, ali nije propisan dodatni popust za gotovinsko plaćanje iznosa u cjelini. Pored navedenog, u prijedlogu su izneseni razlozi zbog kojih, po mišljenju predlagača, osporena odluka nije u saglasnosti sa Odlukom o uređenju prostora i građevinskom zemljištu, članom 1. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta – prečišćeni tekst, članom 1. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta, te članovima 144, 147, 148. stav 5, 149. i 150. Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina. U dopuni prijedloga od 8. novembra 2023. godine predlagač ukazuje na Odluku ovog suda broj U-26/17 od 28. februara 2018. godine, smatrajući da obrazloženje ove odluke sadrži argumente koji podržavaju njegov stav u pogledu osporene odredbe Odluke o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta.
U odgovoru na prijedlog koji je dostavila Skupština Grada Bijeljina navodi se da je prijedlog nerazumljiv i nepotpun, te da se sadržaj osporenog člana 1. predmetne odluke ne može dovesti u vezu sa razlozima njenog osporavanja. Donosilac Odluke ističe da se prilikom donošenja ovog opšteg akta kretao u granicama svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, te da je odredbama članova 69, 71, 73, 74, 75, 77, 80. 81. i 82. Zakona o uređenju prostora i građenju propisano da uslove, način i postupak plaćanja naknade, u zavisnosti od stepena opremljenosti građevinskog zemljišta, kao i učešća investitora u komunalnom opremanju, propisuje skupština jedinice lokalne samouprave. Takođe navodi da Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje cjelishodnost i opravdanost osporenog propisivanja, kao ni primjenu osporene odredbe predmetne odluke, na šta se ukazuje u prijedlogu. U pogledu navoda o nesaglasnosti člana 1. ove odluke sa članom 1. i članovima 51. do 56. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/18 i 19/19), članom 1. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14) i članom 1. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta u odgovoru se ističe da Ustavni sud Republike Srpske nije nadležan da ocjenjuje saglasnost osporene odredbe sa podzakonskim aktima. U odnosu na navode prijedloga da je prilikom donošenja osporene odluke došlo do povrede članova 144, 147, 148. stav 5, 149. i 150. Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina, Skupština Grada Bijeljina u odgovoru iznosi stav da se u tom dijelu ne radi o ustavnopravnom pitanju, već prevashodno o pitanju procesnog karaktera.
Odluku o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 6/23) donijela je Skupština Grada Bijeljina na osnovu člana 39. stav 2. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), člana 73. stav 2. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), člana 17. stav 2. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta - prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14) i člana 39. stav 2. tačka 2) Statuta Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 9/17). Osporenom odredbom člana 1. ove odluke propisano je da se u Odluci o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22) briše član 8.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporene odredbe člana 1. predmetne odluke Sud je imao u vidu da je članom 102. stav 1. tač. 3. i 6. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora i izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, te obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine.
Članom 73. stav 2. i članom 75. stav 2. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), u odnosu na koje predlagač traži ocjenjivanje osporenog člana 1. predmetne odluke propisano je: da se naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje u skladu sa odredbama ovog zakona, propisa donesenih na osnovu ovog zakona i odluke skupštine jedinice lokalne samouprave iz člana 69. stav 1. ovog zakona, te da jedinica lokalne samouprave odlukom iz člana 69. stav 1. ovog zakona može propisati da se naknada za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta i renta mogu platiti u mjesečnim ratama, na period najviše do deset godina ili obveznicama Republike Srpske izdatim za materijalnu i nematerijalnu štetu ili kroz jednokratnu gotovinsku uplatu uz propisani dodatni popust. Odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), na koje se, u vezi sa Poslovnikom o radu Skupštine Grada Bijeljina, ukazuje u prijedlogu propisano je da se način rada, sazivanje, utvrđivanje dnevnog reda, odlučivanje i druga pitanja od značaja za rad skupštine i radnih tijela uređuju poslovnikom (član 52. stav 1), te da je nadležnost gradonačelnika, odnosno načelnika opštine, da, pored ostalog, predlaže odluke i druga opšta akta skupštini (član 59. stav 1. tačka 2).
Imajući u vidu izloženo, Sud je ocijenio da propisivanjem iz člana 1. Odluke o izmjeni Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta nije došlo do povrede odredaba Zakona o uređenju prostora i građenju na koje se ukazuje u prijedlogu. Sud, naime, smatra da se sadržaj osporene odredbe, kojom je propisano da se briše član 8. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22), ne može dovesti u vezu sa članom 73. stav 2. i članom 75. stav 2. ovog zakona, kojima je regulisano na osnovu kojih propisa se utvrđuje naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta, te je predviđena mogućnost plaćanja ove naknade u mjesečnim ratama na period najviše do deset godina ili obveznicama Republike Srpske izdatim za materijalnu i nematerijalnu štetu ili kroz jednokratnu gotovinsku uplatu uz propisani dodatni popust. Dakle, po ocjeni Suda, član 1. osporene odluke, sam po sebi, ne dovodi do povrede navedenih zakonskih odredaba, jer ne reguliše pitanja na koja se odnose ove odredbe Zakona o uređenju prostora i građenju. U konkretnom slučaju, iz navoda prijedloga i obrazloženja o povredi ovog zakona evidentno je da predlagač, u suštini, osporava član 8. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22), jer smatra da ovom odlukom Skupština Grada Bijeljina nije mogla propisati popust za gotovinsko plaćanje naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta, te stoga osporenu odredbu o brisanju člana 8. indirektno dovodi u vezu sa razlozima njegovog pobijanja. Shodno navedenom, Sud je ocijenio da propisivanjem iz člana 1. osporene odluke nije narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. Ustava Republike Srpske.
Nadalje, Sud je ocijenio da prijedlog za ocjenjivanje člana 1. osporene odluke u odnosu na odredbe članova 52. stav 1. i 59. stav 1. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) po svom sadržaju i obrazloženju o povredi ovog zakona, u suštini ne predstavlja zahtjev za ocjenu ustavnosti i zakonitosti u smislu nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske utvrđene članom 115. Ustava. Naime, ovi navodi predlagača nisu zasnovani na relevantnim ustavnopravnim razlozima i ne mogu se dovesti u kontekst citiranih zakonskih odredaba, već su razlozi potencijalne nezakonitosti izvedeni posrednim putem, poređenjem pojedinih normi Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina koje se odnose na postupak donošenja opštih akata ovog organa, sa propisivanjem iz člana 52. stav 1. i člana 59. stav 1. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi. U vezi sa navedenim, Sud ukazuje na činjenicu da postupak donošenja propisa i opštih akata koji je uređen Poslovnikom o radu Skupštine Grada Bijeljina, odnosno pitanje primjene ovog opšteg akta nije ustavnopravno pitanje iz nadležnosti Ustavnog suda. Stoga je Sud, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) u ovom dijelu prijedlog odbacio zbog nenadležnosti.
U odnosu na navode prijedloga o nesaglasnosti osporenog člana 1. predmetne odluke sa članom 1. i članovima 51. do 56. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/18 i 19/19), članom 1. Pravilnika o obračunu naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14), članom 1. Odluke o visini naknade za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 10/22) i članovima 144, 147, 148. stav 5, 149. i 150. Poslovnika o radu Skupštine Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 11/17) Sud je takođe odlučio da odbaci prijedlog, jer prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske da ocjenjuje saglasnost propisa i opštih akata sa podzakonskim aktima.
Konačno, navode predlagača kojima ukazuje na Odluku ovog suda broj U-26/17 od 28. februara 2018. godine i traži da se u ovom predmetu primijeni pravni stav izražen u toj odluci, Sud je ocijenio neosnovanim s obzirom na to da ova odluka nije relevantna za odlučivanje u konkretnom slučaju, jer se radi o potpuno različitim pravnim situacijama.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-35/23
27. mart 2024. godine