Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. marta 2024. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da Odluka o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Grada Gradiška („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ br. 4/14 i 8/18 i „Službeni glasnik Grada Gradiška“ broj 15/19) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21), Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) i Zakonom o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 63/14, 18/17 i 90/21).
O b r a z l o ž e nj e
Milorad Todorović iz Gradiške dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Opštine Gradiška („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 4/14), koju je donijela Skupština Opštine Gradiška. U inicijativi se navodi da osporena odluka nije u saglasnosti sa članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), jer ovaj zakon ne daje mogućnost jedinici lokalne samouprave da organizuje plaćanje komunalnih usluga i naknade u sistemu objedinjene naplate. Davalac inicijative posebno ukazuje na član 3. tačka b) i član 7. stav 2. ove odluke, te ističe da je ovim odredbama predmetne odluke nezakonito nametnuto ubiranje novčanih sredstava od strane lokalne uprave u Gradišci, te da iste ne sadrže potrebne parametre za prodaju i naplatu komunalnih usluga i obrazovanje cijene. Takođe je mišljenja da su osporenom odlukom uvedene i druge naknade, kao što je nedovoljno definisana komunalna naknada, kao i neke naknade za koje građani nisu ni potpisali pojedinačne ugovore. Slijedom navedenog predlaže da Sud, nakon sprovedenog postupka, utvrdi da je osporenom odlukom povrijeđeno ustavno načelo zakonitosti.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština Grada Gradiška navodi se da je inicijativa neosnovana, te se ukazuje na odredbe članova 2, 3, 6. i 21. do 25. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Donosilac osporene odluke, prije svega, ističe da član 6. ovog zakona daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da posebnom odlukom reguliše, pored ostalog, i način naplate komunalnih usluga. U pogledu navoda inicijative koji se odnose na komunalnu naknadu poziva se na odredbe članova 22. do 25. navedenog zakona, kojima je propisano da jedinica lokalne samouprave ima pravo i obavezu da uvede naknadu za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje – komunalnu naknadu. Nadalje, navodi da je uvođenjem sistema objedinjene naplate komunalnih usluga, bilo individualne, bilo zajedničke komunalne potrošnje putem jedinstvenog računa, postignuto da korisnik komunalnih usluga dobija račun sa jedinstvenim iznosom za sve komunalne usluge, pa shodno tome, prema osporenoj odluci nije moguće parcijalno uplaćivanje iznosa za pojedine komunalne usluge. Ovakvim normativnim rješenjem se, kako se dalje navodi, došlo do veće ekonomičnosti, odnosno smanjenih troškova u procesu naplate komunalnih usluga, a takođe i veće kontrole naplaćenih sredstava po tom osnovu, kao i sprečavanja evazije, odnosno izbjegavanja plaćanja pojedinih komunalnih usluga individualne i zajedničke komunalne potrošnje.
Odluku o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Opštine Gradiška ("Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 4/14) donijela je Skupština Opštine Gradiška na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), člana 35. Statuta Opštine Gradiška ("Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 3/14), a u vezi sa čl. 2. i 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11). Ovom odlukom propisano je: da se istom uređuju uslovi i način naplate komunalnih usluga i naknada (u daljem tekstu: komunalije) na području Opštine Gradiška, kroz obavljanje poslova i vršenje usluga na njihovoj jedinstvenoj evidenciji, obračunu i naplati, a sve u cilju povećanja efikasnosti i smanjenja troškova njihovog obračuna i naplate, te da ove zajedničke poslove vodi Opština Gradiška putem Sistema objedinjene naplate (u daljem tekstu SON) (član 1); propisano je da se, prema ovoj odluci, pod komunalnom uslugom i naknadom podrazumijevaju isporuka vode i odvođenje otpadnih voda – kanalizacije, odvoženje kućnog smeća, isporuka toplotne energije za zagrijavanje prostorija, komunalna naknada za usluge zajedničke komunalne potrošnje i druge usluge i naknade javno-komunalnog karaktera (član 2); definisano je značenje pojedinih izraza upotrijebljenih u ovoj odluci (član 3); posebno, tačkom đ) člana 3. Odluke propisano je da je Sistem objedinjene naplate poseban organizacioni dio opštinske uprave ovlašćen za obračun i naplatu komunalija, u svoje ime i za svoj račun, odnosno u svoje ime, a za račun davaoca komunalnih usluga, na osnovu međusobno zaključenih ugovora; zatim, uređena su pitanja organizacije zajedničkih poslova, međusobna prava i obaveze učesnika, te je određeno da će se međusobna prava i obaveze Opštine i davalaca komunalnih usluga u zajedničkom obavljanju poslova iz člana 1. ove odluke regulisati ugovorom (članovi 4. i 5); način izdavanja i sadržaj jedinstvenog računa objedinjene naplate korisnika komunalija, te vođenje transakcionog računa objedinjene naplate (članovi 6. i 7); plaćanje nespornog duga korisnika komunalija i prinudna naplata (član 8); prigovor-reklamacija korisnika Službi objedinjene naplate (član 9); obračun i fakturisanje komunalne naknade (član 10); nadzor nad primjenom ove odluke (član 11); propisano je da stupanjem na snagu ove odluke prestaje da važi Odluka o načinu plaćanja komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Opštine Gradiška („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 7/05) (član 12); te da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Opštine Gradiška“ (član 13). Odlukom o dopuni Odluke o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Opštine Gradiška ("Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 8/18) je u članu 6. nakon stava 5) dodat novi stav 6) kojim je propisan popust od 5% korisniku komunalnih usluga i obvezniku komunalne naknade koji nema dugovanja iz prethodnog perioda i koji tekuće obaveze po računu izmiri u roku propisanom ovom odlukom. Odlukom o izmjeni Odluke o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Opštine Gradiška („Službeni glasnik Opštine Gradiška“ broj 15/19) u naslovu i kompletnom tekstu odluke se riječi: “Opština Gradiška“ zamjenjuju riječima: “Grad Gradiška“, te se u tekstu odluke riječi: “opštinske uprave“ zamjenjuju riječima: “gradske uprave“ u odgovarajućem padežu.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odluke Sud je imao u vidu član 102. stav 1. tač. 2. i 6. i stav 2. Ustava Republike Srpske kojim je utvrđeno da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, zatim izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, te da se sistem lokalne uprave uređuje zakonom.
Članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, kojim su određene nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, a označen je kao pravni osnov za donošenje ove odluke, propisano je, pored ostalog, da skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje.
Iste nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave su propisane i članom 39. važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21).
U konkretnom slučaju, Sud je takođe uzeo u obzir i Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) kojim su uređene komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja. Odredbama ovog zakona koje su od značaja za ocjenjivanje osporene odluke propisano je: da se komunalnim djelatnostima od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, pored ostalih, smatraju proizvodnja i isporuka vode, prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda, proizvodnja i isporuka toplotne energije i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora (član 2. stav 1. tačke a, b, v i g); da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom propisuje: uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti; materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata; uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja; opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge; uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge; mogućnost za subvencionisanu cijenu komunalne usluge, kategorije korisnika i uslove subvencionisanja; jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1), da odluku iz stava 1. člana 6. donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6. stav 2), da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika (član 16. stav 1), te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. stav 3).
Pored toga, Sud je imao u vidu i relevantne odredbe Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 63/14, 18/17 i 90/21) kojima je propisano: da su, pored ostalog, ovim zakonom utvrđena osnovna prava potrošača pri kupovini robe i usluga, prodaja proizvoda i pružanje usluga, usluge od opšteg ekonomskog interesa, zaštita prava potrošača, i dr. (član 1); da je potrošač fizičko lice koje kupuje, poručuje ili koristi proizvode ili usluge za svoje potrebe i za potrebe svog domaćinstva (član 2. tačka a), da je trgovac privredno društvo ili preduzetnik koji prodaje robu ili pruža usluge potrošačima u sklopu svoje poslovne djelatnosti ili u druge komercijalne svrhe (član 2. tačka b), da je usluga od opšteg ekonomskog interesa, između ostalog, usluga prodaje električne energije, gasa, toplotne energije, vode, odvoda otpadnih voda, usluga održavanja čistoće i druge usluge propisane zakonom, od kojih se određene pružaju posredstvom distributivne mreže, čiji kvalitet, uslove pružanja, odnosno cijenu kontroliše državni organ, republički organ uprave ili drugi nosilac javnog ovlašćenja radi zadovoljenja opšteg društvenog interesa (član 2. tačka z); da se pružanje ekonomske usluge zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (člana 46. stav 2); da se račun za pružanje ekonomske usluge potrošaču mora dostaviti posebno za svaku uslugu (član 50. stav 2).
Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Sud je ocijenio da je osporenom Odlukom o plaćanju komunalnih usluga i naknada u sistemu objedinjene naplate na području Grada Gradiška narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske.
Prije svega, Sud smatra da član 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja predmetne odluke i na koji se donosilac Odluke poziva prilikom njenog donošenja, kao ni član 39. važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21), a kojima su propisane nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, ne sadrže ovlašćenje za ovaj organ da svojom odlukom uređuje pitanje plaćanja komunalnih usluga i naknada na način da, bez zakonskog uporišta, uvodi poseban organizacioni dio gradske uprave pod nazivom „Sistem objedinjene naplate“, koji vrši obračun i naplatu komunalnih usluga (isporuka vode i odvođenje otpadnih voda, odvoženje kućnog smeća, isporuka toplotne energije) i komunalne naknade za usluge zajedničke komunalne potrošnje i ispostavlja jedinstveni račun korisnicima. Naime, kako iz navedenih ustavnih normi jasno proizlazi, sva temeljna pitanja nadležnosti i funkcionisanja organa jedinice lokalne samouprave se uređuju zakonom, a jedinica lokalne samouprave, preko svojih organa, isključivo u skladu sa zakonom i u funkciji izvršavanja zakona i drugih propisa u ovoj oblasti, može svojim podzakonskim aktima da uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti. Kako Zakon o lokalnoj samoupravi, kojim su decidno pobrojane nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, nijednom odredbom ne daje ovlašćenje ovom organu da svojim opštim aktom, bez zakonskog osnova i ovlašćenja, uređuje pitanje koje je predmet regulisanja osporene odluke, odnosno uvodi naplaćivanje komunalnih usluga korisnicima od strane posebno uspostavljene službe u okviru gradske uprave, Sud je ocijenio da je donošenjem ove odluke njen donosilac izašao iz okvira svojih ovlašćenja, regulisao materiju koja je u domenu zakonodavca, te doveo i do povrede ustavnog načela zakonitosti.
Nadalje, prilikom ocjenjivanja osporene odluke, Sud je imao u vidu da komunalne djelatnosti isporuke vode i odvođenja otpadnih voda, odvoženja kućnog smeća, te isporuka toplotne energije, a koje obuhvata ova odluka, prema Zakonu o komunalnim djelatnostima spadaju u komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa, te da član 6. stav 1. ovog zakona, kojim su uređena pitanja koja jedinica lokalne samouprave svojom odlukom detaljnije propisuje kada obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave za uvođenje drugačijeg načina evidentiranja i plaćanja komunalnih usluga i naknada u odnosu na ovaj zakon. U vezi sa navedenim, Sud smatra da je prilikom ocjenjivanja ove odluke posebno značajno ukazati na odredbe člana 16. st. 1. i 3. istog zakona, kojima je propisano da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave. Kada se ove odredbe imaju u vidu, evidentno je da je uspostavljanje Službe objedinjene naplate komunalnih usluga i komunalne naknade od strane jedinice lokalne samouprave Gradiška, koja vodi jedinstvenu evidenciju, obračun i naplatu, te izdaje jedinstveni račun za komunalne usluge njihovim korisnicima, u suprotnosti sa navedenim normama Zakona o komunalnim djelatnostima, jer, kako je ovim zakonom decidno propisano, račun za pruženu komunalnu uslugu korisniku ispostavlja isključivo davalac usluge, na osnovu prethodno zaključenog ugovora. Dakle, u konkretnom slučaju obligacioni odnos se, na osnovu saglasno izjavljenih volja putem ugovora, zasniva između davaoca komunalne usluge i korisnika, čime se, u pogledu davanja i korišćenja komunalnih usluga, uspostavljaju međusobna prava i obaveze samo između ovih subjekata. Zbog toga, propisivanje prema kojem treći subjekat, koji nije u ugovornom odnosu sa korisnikom komunalnih usluga, vrši obračun i naplatu komunalnih usluga korisniku i to putem jedinstvenog računa za sve usluge, a ne posebno za svaku pojedinu uslugu, po ocjeni Suda, nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima.
Konačno, Sud je ocijenio da je osporena odluka iz istih razloga suprotna i citiranim odredbama Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj, kojim je propisano da se pružanje ekonomske usluge zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (člana 46. stav 2), te da se račun za pružanje ekonomske usluge potrošaču mora dostaviti posebno za svaku uslugu (član 50. stav 2).
S obzirom na to da predmetna odluka nije u saglasnosti sa naprijed navedenim zakonskim odredbama, time je istovremeno osporenim propisivanjem došlo do povrede i člana 108. stav 2. Ustava.
Navodi donosioca predmetne odluke kojima se osporeno normativno rješenje obrazlaže potrebom veće ekonomičnosti, odnosno smanjenih troškova u procesu naplate komunalnih usluga i veće kontrole naplaćenih sredstava po tom osnovu, te sprečavanja evazije, odnosno izbjegavanja plaćanja pojedinih komunalnih usluga individualne i zajedničke komunalne potrošnje, nisu od ustavnopravnog značaja prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti ovog akta.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-28/23
27. mart 2024. godine