Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. aprila 2023. godine,  d o n i o  j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 95. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 82/13, 103/15, 111/21, 15/22 i 132/22) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

O b r a z l o ž e nj e

Saša Savičić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti člana 95. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 82/13 i 103/15). Davalac inicijative smatra da je osporena odredba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju  nesaglasna s odredbama člana 5. stav 1. al. 1, 3. i 4, člana 10, člana 48. stav 1. i člana 61. stav 1. Ustava Republike Srpske, člana 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 1. Protokola broj 12. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 2. stav 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i čl. 12. i 16. revidirane Evropske socijalne povelje. U inicijativi se citiraju osporena, kao i druge odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Porodičnog zakona ("Službeni glasnik Republike Srpske" 54/02, 41/08, 63/20 i 56/19 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske), Zakona o zabrani diskriminacije ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 105/17, 54/19 i 77/21), Ustava Republike Srpske, te  navedenih međunarodnih konvencija i s tim u vezi ukazuje na sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava, Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i Ustavnog suda Srbije, te obrazlaže na koji način se osporenim zakonskim rješenjem, kojim su propisani uslovi pod kojima preživjeli bračni supružnik može da ostvari pravo na porodičnu penziju i to u situaciji sklapanja braka poslije navršene 65. godine života korisnika starosne ili invalidske penzije, povređuje princip zabrane diskriminacije. Imajući u vidu da se osporenim propisivanjem diskriminiše, prije svega, korisnik starosne ili invalidske penzije i to po osnovu  ličnog svojstva - godina života, odnosno starosti, ali i preživjeli bračni supružnik kome se pravo na ostvarivanje porodične penzije alternativno uslovljava dužinom trajanja braka ili postojanjem zajedničkog djeteta, davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da osporeni član Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nije u saglasnosti sa Ustavom i navedenim konvencijama.

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

Osporenom odredbom člana 95. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 82/13, 103/15, 111/21, 15/22 i 132/22), koja je sistematizovana u glavi IV, pod nazivom „Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja“, u odjeljku 6. Zajedničke odredbe, propisano je da se, ukoliko korisnik starosne ili invalidske penzije zaključi brak sa navršenih 65 godina života, pravo na porodičnu penziju obezbjeđuje  bračnom supružniku pod uslovom da je brak trajao najmanje dvije godine ili da imaju zajedničko dijete.

            Prilikom razmatranja navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima, socijalnoj pravdi i vladavini prava (član 5. stav 1. al. 1, 3. i 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da se prava i slobode zajamčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ili ograničiti (član 48. stav 1), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2) i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).

            Po ocjeni Suda, pored navedenih odredaba Ustava, za ocjenu ustavnosti osporene odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od značaja su i odredbe člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojima je utvrđeno da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbjeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status, te člana 1. Protokola broj 12. uz ovu konvenciju prema kojima će se svako pravo koje zakon predviđa ostvariti bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1) i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1 (stav  2), kao i člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima kojima je predviđeno da su sva lica jednaka pred zakonom i da imaju pravo bez ikakve diskriminacije na podjednaku zaštitu zakona, kao i da u tom smislu, zakon mora da zabranjuje svaku diskriminaciju i da obezbijedi svim licima podjednaku i uspješnu zaštitu zakona, naročito u pogledu rase, boje, pola, jezika, vjere, političkog ili drugog ubjeđenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovnog stanja, rođenja ili svakog drugog stanja (član 26).

            Uz to Sud je imao u vidu i Konvenciju o minimalnoj normi socijalnog obezbjeđenja, kojom su u Dijelu X pod nazivom „Davanja članovima porodice za slučaj smrti hranioca porodice“, postavljene osnovne odrednice u odnosu na elemente instituta porodične penzije. Situacija na koju se odnose odredbe ovog dijela Konvencije definisana je u članu 60. Konvencije kao osigurani slučaj koji podrazumijeva gubitak sredstava za život koji nastaje za udovicu ili djecu smrću hranioca porodice: kada je u pitanju udovica, pravo na davanje može biti uslovljeno, prema nacionalnom zakonodavstvu pretpostavkom da je nesposobna da se sama izdržava. Davanje se opredjeljuje u odnosu na godine staža i plaćanje doprinosa preminulog hranioca porodice, kako je predviđeno u članu 63. st. 1. do 3. Konvencije, dok je odredbom stava 5. istog člana Konvencije dato pravo državama ugovornicama da se kao uslov može propisati trajanje braka ukoliko udovica nema djece i nesposobna je da se sama izdržava.

            Za ocjenu ustavnosti osporene odredbe člana 95. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od značaja su, po ocjeni Suda, i odredbe istog zakona, kojima je propisano: član 1. da se ovim zakonom uređuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu međugeneracijske solidarnosti (u daljem tekstu: obavezno osiguranje) i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje za lica koja nisu obavezno osigurana po ovom zakonu (u daljem tekstu: dobrovoljno osiguranje), kao i prava i obaveze na osnovu tih osiguranja; član 9. da je osiguranik, u skladu sa ovim zakonom, lice osigurano na obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: osiguranik u obaveznom osiguranju) i lice osigurano na dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: osiguranik u dobrovoljnom osiguranju); član 10. stav 1. da je osiguranik u obaveznom osiguranju: a) lice zaposleno na osnovu ugovora o radu ili drugog akta poslodavca (u daljem tekstu: osiguranik radnik), b) lice koje obavlja samostalnu djelatnost (u daljem tekstu: osiguranik samostalnih djelatnosti), v) lice koje obavlja svešteničku dužnost ili vjersku službu (u daljem tekstu: osiguranik vjerski službenik) i g) lice koje obavlja poljoprivrednu djelatnost i koje je upisano u Registar poljoprivrednih gazdinstava kao nosilac poljoprivrednog gazdinstva (u daljem tekstu: osiguranik poljoprivrednik); član 40. da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranju jesu: a) za slučaj smrti - starosna penzija, b) za slučaj invalidnosti - raspoređivanje na drugo radno mjesto, prekvalifikacija ili dokvalifikacija, novčane naknade u vezi sa smanjenom radnom sposobnošću, invalidska penzija i v) u slučaju smrti osiguranika, odnosno korisnika starosne ili invalidske penzije - porodična penzija; član 41. da pravo na starosnu penziju ima osiguranik kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja; član 42. da osiguranik koji nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 60 godina života i 40 godina penzijskog staža (stav 1), da osiguranik žena koja nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 58 godina života i 35 godina staža osiguranja (stav 2), da izuzetno od stava 1. ovog člana, pravo na starosnu penziju ima policijski službenik, službenik Sudske policije Republike Srpske i pripadnik službe obezbjeđenja - policajac kazneno-popravne ustanove u Republici Srpskoj kada navrši 40 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života (stav 3); član 43. stav 1. da se osiguraniku koji ima navršen staž osiguranja sa uvećanim trajanjem starosna granica za ostvarivanje prava na starosnu penziju iz člana 41. ovog zakona snižava za ukupno uvećanje staža; član 61. da se invalidska penzija određuje na isti način kao i starosna; član 69. da pravo na porodičnu penziju imaju članovi porodice umrlog osiguranika koji je na dan smrti ispunjavao uslove za starosnu ili invalidsku penziju i članovi porodice umrlog korisnika starosne ili invalidske penzije; član 70. da se članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika penzije smatraju: a) bračni supružnik (udovica, odnosno udovac), b) razvedeni bračni supružnik ili vanbračni supružnik, ako mu je pravosnažnom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje, v) dijete, rođeno u braku ili van braka, usvojeno ili pastorak, g) dijete bez oba roditelja ili dijete kome su oba roditelja potpuno i trajno nesposobna za privređivanje, koje je osiguranik ili korisnik penzije izdržavao do svoje smrti i d) roditelj (otac i majka, očuh i maćeha, usvojilac) koje je osiguranik ili korisnik penzije izdržavao do svoje smrti; član 71. da udovica ima pravo na porodičnu penziju: a) ako je na dan smrti supruga navršila 50 godina života, b) ako je na dan smrti supruga bila potpuno nesposobna za privređivanje, odnosno ako je takva nesposobnost nastala u roku jedne godine od dana smrti supruga, v) ako je poslije smrti  supruga ostalo jedno ili više djece koja imaju pravo na porodičnu penziju, a ona obavlja roditeljske dužnosti prema toj djeci (stav 1), da udovica koja u toku korišćenja prava na porodičnu penziju ostvarenu u skladu sa stavom 1. tač. b) i v) ovog člana navrši 50 godina života zadržava pravo na porodičnu penziju (stav 2), da udovica kojoj pravo na porodičnu penziju ostvarenu u skladu sa stavom 1. tačka v) ovog člana prestane prije navršenih 50. ali poslije navršenih 45 godina života može ponovo ostvariti pravo na porodičnu penziju kad navrši 50 godina života (stav 3), da udovica koja u toku korišćenja prava u skladu sa stavom 5. ovog člana navrši 50 godina života zadržava pravo na porodičnu penziju (stav 6), da udovica koja do smrti supruga nije navršila 50. ali je imala navršenih 45 godina života ima pravo na porodičnu penziju kad navrši 50 godina života (stav 7), da udovica koja je do smrti supruga ili do prestanka prava na porodičnu penziju navršila 45 godina života ima pravo na porodičnu penziju prije navršenih 50 godina života, ako postane potpuno nesposobna za privređivanje (stav 8); član 72. da udovac ima pravo na porodičnu penziju: a) ako je na dan smrti supruge navršio 60 godina života, b) ako je na dan smrti supruge bio potpuno nesposoban za privređivanje, odnosno ako je takva nesposobnost nastala u roku od jedne godine od dana smrti supruge, v) ako je poslije smrti supruge ostalo jedno ili više djece koja imaju pravo na porodičnu penziju, a on obavlja roditeljske dužnosti prema toj djeci (stav 1); da udovac koji u toku korišćenja prava na porodičnu penziju, ostvarenu u skladu sa stavom 1. tač. b) i v) ovog člana, navrši 60 godina života zadržava pravo na porodičnu penziju (stav 2), da udovac kome pravo na porodičnu penziju ostvarenu prema odredbama stava 1. tačka v) ovog člana prestane prije navršenih 60. ali poslije navršenih 55 godina života može ponovo ostvariti pravo kad navrši 60 godina života (stav 3), da udovac koji u toku korišćenja prava u skladu sa stavom 5. ovog člana navrši 60 godina života zadržava pravo na porodičnu penziju (stav 6), da udovac koji do smrti supruge nije navršio 60. ali je imao navršenih 55 godina života ima pravo na porodičnu penziju kad navrši 60 godina života (stav 7); član 73. da pravo na porodičnu penziju pod uslovima iz čl. 71. i 72. ovog zakona ima i supružnik iz razvedenog braka ili vanbračne zajednice, ako mu je pravosnažnom sudskom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje.

            Polazeći od navedenog Sud je utvrdio da je zakonodavac, saglasno ustavnom ovlašćenju da uređuje i obezbjeđuje socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, u glavi IV, pod nazivom „Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja“, u odjeljku 3. Porodična penzija, propisao pravo na porodičnu penziju, kao jedno od prava iz penzijskog osiguranja, koje imaju članovi porodice umrlog osiguranika koji je na dan smrti ispunjavao uslove za starosnu ili invalidsku penziju i članovi porodice umrlog korisnika starosne ili invalidske penzije, kao i uslove koji za sticanje prava na porodičnu penziju moraju biti ispunjeni na strani umrlog osiguranika, odnosno korisnika penzije, i uslove na strani članova porodice. Pored toga, Sud je utvrdio da je ovaj zakon kao člana porodice koji ima pravo na porodičnu penziju prvo naveo bračnog supružnika (udovica, odnosno udovac), te da je kao uslove pod kojima bračni supružnik stiče pravo na porodičnu penziju naveo godine života, potpunu nesposobnost za rad, zajedničko dijete koje ima pravo na porodičnu penziju po osnovu umrlog roditelja, a prema kome preživjeli bračni supružnik obavlja roditeljsku dužnost i  oni su precizirani za udovicu odredbama člana 71. Zakona, a za udovca odredbama člana 72. Zakona. Nadalje, utvrdili smo i da je zakonodavac pravo na porodičnu penziju priznao i supružniku iz razvedenog braka ili vanbračne zajednice, ako mu je pravosnažnom sudskom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje, kao i da je osporenom odredbom člana 95. Zakona, koju je sistematizovao u odjeljak 4. Zajedničke odredbe, naknadno uveo novi uslov za ostvarivanje prava na porodičnu penziju i to u slučaju kada je umrli korisnik starosne ili invalidske penzije u trenutku zaključenja braka imao navršenih 65 godina života, tako što je u tom slučaju predviđeno da preživjeli bračni supružnik može steći pravo na porodičnu penziju ako sa umrlim osiguranikom ima zajedničko dijete ili ako je brak trajao najmanje dvije godine.

            Polazeći od navedenog Sud je ocijenio da propisivanje iz osporenog člana 95. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava, kojim se garantuje jednakost i ravnopravnost građana bez obzira na bilo kakvu posebnost ili drugo lično svojstvo, te članom 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola broj 12. uz ovu konvenciju, koji zabranjuju svaku diskriminaciju po bilo kom osnovu. Naime, po ocjeni Suda, osporenom zakonskom odredbom se, samo zbog ličnog svojstva, tj. godina života koje je umrli korisnik penzije imao u vrijeme zaključenja braka, njegov preživjeli bračni supružnik pri ostvarivanju prava na porodičnu penziju stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na bračnog supružnika koji je brak zaključio sa licem mlađim od 65 godina starosti, a da pritom za takav različit tretman ne postoje  ustavnopravno prihvatljivi razlozi, s obzirom na to da je trajanje braka kao dokaz stvarnog ostvarenja zajednice života bračnih supružnika, te posljedično i prava koja proističu iz braka materija Porodičnog zakona, a ne Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. S tim u vezi Sud ukazuje da je protiv eventualne zloupotrebe instituta bračne zajednice, iz koga se crpi pravo bračnog supružnika na porodičnu penziju, već obezbijeđena zaštita i to Porodičnim zakonom („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 17/23) kojim je, između ostalog, propisano da je ništav brak onaj koji nije zaključen u cilju zajednice života, te da pravo na tužbu za poništenje braka pripada, pored bračnih supružnika i organa starateljstva, i svakom licu koje ima pravni interes.       

            Po ocjeni Suda, za postojanje uslova zasnovanog na ličnom svojstvu (starosna dob) korisnika penzije ne postoji objektivno i razumno opravdanje, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju i da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrijebljenog sredstva i cilja čijoj se realizaciji teži. Naime, po ocjeni Suda, nema objektivnog i razumnog opravdanja da se uslov za ostvarivanje prava na porodičnu penziju vezuje za godine života u kojima je korisnik penzije stupio u brak, tj. starosnu dob korisnika penzije u trenutku zaključenja braka i na taj način ograničava pravo na penziju licima, koja ispunjavaju alternativno postavljene uslove za udovicu, odnosno udovca iz čl. 71. i 72. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, ukoliko nemaju zajedničko dijete ili je njihov brak trajao manje od dvije godine.

            S obzirom na ovakvu ocjenu osporene zakonske norme u odnosu na Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Sud je  utvrdio da je osporena odredba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju suprotna i garancijama iz člana 5. alineja 1. Ustava, prema kojem se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima. Kako su osporenim propisivanjem narušeni ustavni principi ravnopravnosti i vladavine prava, time je istovremeno došlo do povrede i člana 108. stav 1. Ustava, prema kojem zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa
Ustavom.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud  je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

U skladu sa rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu. 

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman  i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić,  prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.