Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12),  na sjednici održanoj 26. aprila 2023. godine,  d o n i o   j e

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 89. u dijelu koji se odnosi na opis poslova za radna mjesta „inspektor analitičar“ i „viši stručni saradnik za analitičke poslove“ Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova broj I-S/M-020-7/21 od 6. avgusta 2021. godine, koji je donio ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske.

O b r a z l o ž e nj e

Nenad Subotić iz Bijeljine, koga  zastupa Biljana Radulović, advokat iz Bijeljine, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 89. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova broj I-S/M-020-7/21 od 6. avgusta 2021. godine, koji je donio ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske. Davalac inicijative navodi da osporeni član navedenog pravilnika, u dijelu koji se odnosi na opis poslova za radna mjesta „inspektor analitičar“ i „viši stručni saradnik za analitičke poslove“, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonima i s tim u vezi ukazuje na odredbe čl. 10. i 108. Ustava Republike Srpske, kao i čl. 19, 20. i 21. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 i 119/21) i člana 69. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16, 110/16, 58/19 i 82/19), te obrazlaže način na koji je primjenom navedenog člana Pravilnika, u osporenom dijelu, viši stručni saradnik za analitičke poslove, koji je državni službenik, stavljen u nejednak položaj u odnosu na inspektora analitičara, koji je ovlašćeni policijski službenik i to ne samo zbog toga što ima veći platni koeficijent i beneficirani staž, nego i zbog povoljnijih uslova za penzionisanje. S tim u vezi ukazuje i na neusaglašenost osporenog propisivanja sa odredbama čl. 5. i 35. istog pravilnika, kao i na različitu primjenu u pojedinim policijskim upravama, te predlaže da Sud utvrdi da je osporeni član Pravilnika, u navedenom dijelu, neustavan i nezakonit.

U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske navedeno je, između ostalog, da je Pravilnik, čije odredbe su osporene, donesen na osnovu ovlašćenja iz odredaba člana 63. stav 1. i člana 75. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 115/18) i  čl. 11. i 75. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16, 110/16, 58/19 i 89/19), kao i da je usklađen sa Uredbom o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mjesta u republičkim organima uprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09 i 105/11). Pored toga, u odgovoru je navedeno da se donosilac akta prilikom izrade osporenog pravilnika, odnosno propisivanja posebnih uslova za obavljanje poslova i zadataka (vrste i stepena stručne spreme) sistematizovanih radnih mjesta, a između ostalih radnih mjesta i radnih mjesta inspektor analitičar, inspektor analitičar (u PU III kategorije) i viši stručni saradnik za analitičke poslove u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, rukovodio principom djelotvornosti rada Ministarstva i ostalim načelima na kojima se prema pozitivno-pravnim propisima, koji uređuju ovu oblast, zasniva unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta ministarstva, bez diskriminacije davaoca inicijative u pogledu uslova rada, prava iz radnog odnosa, napredovanja u poslu i drugih prava iz radnog odnosa. Uz to, u odgovoru je naglašeno da su donosioci akata, kojim se uređuje unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta u organima uprave, slobodni u ocjeni izbora propisivanja posebnih uslova za obavljanje poslova i zadataka u Ministarstvu, kao i kategorizaciji izvršilaca, pri čemu se obavezno rukovode prirodom i složenošću poslova i zadataka sistematizovanih radnih mjesta, a izbor mogućnosti mora odgovarati potrebama konkretnog radnog mjesta. Imajući u vidu navedeno, u odgovoru se predlaže da se inicijativa ne prihvati.

Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova broj I-S/M-020-7/21 od 6. avgusta 2021. godine donio je ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske na osnovu člana 63. stav 1. i člana 75. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 115/18), čl. 11. i 75. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16, 110/16, 58/19 i 89/19) i člana 29. stav 1. Uredbe o kriterijumima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mjesta u republičkim organima uprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 109/19).

Članom 89. Pravilnika,  u osporenom dijelu, naveden je opis poslova za sljedeća radna mjesta:

• Inspektor analitičar, sa opisom poslova: stalno prati problematiku na području PU i vrši analizu zaprimljenih prijava, objedinjava izvještaje organizacionih jedinica  PU i izrađuje generalni izvještaj, a po potrebi pravi presjeke i druge analitičke materijale, informiše organizacione jedinice PU o zaključcima koji su dobijeni analizom događaja - izvještaja, kao i o drugim korisnim informacijama za preduzimanje operativno-taktičkih mjera i radnji, dostavlja informacije i druga analitička akta organizacionih jedinica PU koja su od značaja za njihov rad i efikasno funkcionisanje te po potrebi objedinjene izvještaje dostavlja nadležnim organizacionim jedinicama Ministarstva u sjedištu, obavlja poslove u saradnji i uz konsultacije sa Službom ministra - Odjeljenja za analitiku, te druge poslove koje mu odredi neposredni rukovodilac.
• Inspektor analitičar (u PU III kategorije), sa opisom poslova: stalno prati problematiku na području PU i vrši analizu zaprimljenih prijava, objedinjava izvještaje organizacionih jedinica PU i izrađuje generalni izvještaj, a po potrebi pravi presjeke i druge analitičke materijale, informiše organizacione jedinice PU o zaključcima koji su dobijeni analizom događaja - izvještaja, kao i o drugim korisnim informacijama za preduzimanje operativno-tehničkih mjera i radnji, dostavlja informacije i druga analitička akta organizacionim jedinicama PU koja su od značaja za njihov rad i efikasno funkcionisanje, te po potrebi objedinjene izvještaje dostavlja nadležnim organizacionim jedinicama Ministarstva u sjedištu, obavlja poslove u saradnji i uz konsultacije sa Službom ministra - Odjeljenje za analitiku, te po potrebi obavlja poslove u saradnji i uz konsultacije sa Odjeljenjem za odnose sa javnošću, kao i druge poslove koje mu odredi neposredni rukovodilac.
• Viši stručni saradnik za analitičke poslove, sa opisom poslova: prati stanje i kretanja u oblastima iz djelokruga PU, izrađuje izvještaje, presjeke, posebne i opšte informacije, biltene za interno i eksterno informisanje, analize i druge analitičke materijale, na osnovu dnevnih operativnih izvještaja, depeša, statističkih pregleda, periodičnih izvještaja, kao i drugih materijala, prati, proučava i ukazuje na pojave i problematiku iz svog djelokruga i daje prijedloge za unapređenje informisanja, obavlja poslove u saradnji i uz konsultacije sa Službom ministra - Odjeljenja za analitiku, te druge poslove koje mu odredi neposredni rukovodilac.

U postupku razmatranja  navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative utvrđeno: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), te da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Pored navedenih odredaba Ustava, Sud je imao u vidu da je odredbama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 57/16, 110/16, 58/19 i 82/19) na koje ukazuje davalac inicijative,  kao i drugim relevantnim odredbama tog zakona propisano: da se ovim zakonom uređuju nadležnost, djelokrug, osnovi organizacije i rukovođenja u Ministarstvu unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: Ministarstvo), policijski i drugi unutrašnji poslovi iz nadležnosti Ministarstva, osnovni principi u primjeni policijskih ovlašćenja, policijska ovlašćenja, dužnosti i prava iz radnih odnosa, prijem u radni odnos u Ministarstvo policijskih službenika, državnih službenika i namještenika, činovi i unapređenje policijskih službenika, radni uslovi policijskih službenika, disciplinska i materijalna odgovornost policijskih službenika, obrada ličnih podataka i zaštita tajnih podataka, policijska i stručna obuka, kontrola i javnost rada Ministarstva i druga pitanja (član 1), da se  na zaposlene u Ministarstvu primjenjuje Zakon o državnim službenicima, Zakon o radu, Zakon o zdravstvenoj zaštiti, Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju Republike Srpske, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 3), da su policijski poslovi, u smislu ovog zakona, operativno-stručni poslovi kojima se obezbjeđuju: 1) zaštita ustavnog poretka od nasilnog ugrožavanja i promjena, te bezbjednost Republike Srpske u skladu sa zakonom, 2) zaštita života i lična bezbjednost, 3) ljudska prava i slobode, 4) zaštita svih oblika svojine, 5) sprečavanje vršenja krivičnih djela i prekršaja, 6) otkrivanje krivičnih djela i prekršaja, 7) pronalaženje, lišavanje slobode i predaja izvršilaca krivičnih djela i prekršaja nadležnim organima, 8) održavanje javnog reda i mira, 9) zaštita ličnosti i objekata koji se posebno obezbjeđuju, 10) identifikacija lica, predmeta i tragova kriminalističko-tehničkim metodama, 11) kriminalističko-tehnička i forenzička vještačenja predmeta i tragova, 12) bezbjednost i kontrola saobraćaja na putevima i bezbjednost u drugim oblastima saobraćaja, 13) pružanje pomoći radi otklanjanja posljedica kojima se ugrožava bezbjednost lica ili imovina u većem obimu, 14) pružanje pomoći drugim organima, 15) pravo na javno okupljanje građana u skladu sa zakonom, 16) kontrola prometa eksplozivnih materija i zapaljivih tečnosti i gasova, 17) zaštita od požara, 18) kontrola prevoza opasnih materija i 19) kontrola kretanja naoružanja i vojne opreme  (član 5. stav 1), da su ostali unutrašnji poslovi u skladu sa ovim zakonom:1) upravno-pravni, koji se odnose na poslove vezane za jedinstveni matični broj, prebivalište i boravište, putne isprave, lične karte, vozačke dozvole, registraciju motornih i priključnih vozila i kontrolu nabavljanja, držanja i nošenja oružja i municije, 2) analitički i informaciono-komunikacioni, 3) materijalno-finansijski i imovinski, 4) poslovi policijske obuke, stručnog osposobljavanja i usavršavanja, 5) poslovi koji se odnose na agencije za obezbjeđenje lica i imovine i privatnu detektivsku djelatnost i 6) izrada zakonskih i podzakonskih akata iz oblasti unutrašnjih poslova (član 6), da se  osim poslova propisanih u čl. 5. i 6. ovog zakona, u Ministarstvu u sjedištu obavljaju  i poslovi iz zdravstvene djelatnosti u skladu sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti (član 7), da policijske poslove iz člana 5. ovog zakona obavljaju policijski službenici, a poslove iz čl. 6. i 7. ovog zakona obavljaju državni službenici i namještenici, kao i policijski službenici (član 8. stav 2),  da se naziv, djelokrug i sjedište osnovnih i unutrašnjih organizacionih jedinica, međusobni odnosi između organizacionih jedinica, broj i status zaposlenih u Ministarstvu, opis poslova radnih mjesta, kao i posebni uslovi koje treba da ispunjava zaposleni, utvrđuju Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: Pravilnik), koji donosi ministar unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: ministar), uz saglasnost Vlade (član 11. stav 1), da  Ministarstvom rukovodi ministar, koji u rukovođenju ima ovlašćenja utvrđena Zakonom o Vladi Republike Srpske, Zakonom o republičkoj upravi, ovim zakonom i drugim zakonima (član 12.), da državni službenici i namještenici u Ministarstvu imaju odgovarajući identifikacioni dokument, te da izgled, oblik i sadržaj identifikacionog dokumenta državnih službenika i namještenika propisuje ministar podzakonskim aktom (član 69), te da pored opštih uslova ministar na prijedlog direktora određuje posebne uslove, koji se utvrđuju pravilnikom (član 75).

Takođe, Sud je imao u vidu  da je odredbama Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 i 119/21), na koje, takođe, ukazuje davalac inicijative propisano: da radnik, kao i lice koje traži zaposlenje, ne može biti stavljen u neravnopravan položaj prilikom ostvarivanja prava po osnovu rada i prava na zaposlenje zbog rase, etničke ili nacionalne pripadnosti, boje kože, pola, jezika, religije, političkog ili drugog mišljenja i ubjeđenja, socijalnog porijekla, imovnog stanja, članstva ili nečlanstva u sindikatu ili političkoj organizaciji, fizičkog i duševnog zdravlja i drugih obilježja koja nisu u neposrednoj vezi sa prirodom radnog odnosa (član 19), da diskriminacija lica iz člana 19. ovog zakona može biti neposredna i posredna, kao i da je neposredna diskriminacija, u smislu ovog zakona, svako postupanje uzrokovano nekim od osnova iz člana 19. ovog zakona kojim se lice koje traži zaposlenje, kao i radnik, stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na druga lica u istoj ili sličnoj situaciji, a da posredna diskriminacija, u smislu ovog zakona, postoji kada određena naizgled neutralna odredba, pravilo ili praksa stavlja ili bi stavila u nepovoljniji položaj u odnosu na druga lica - lice koje traži zaposlenje, kao i radnika, zbog određene osobine, statusa, opredjeljenja ili ubjeđenja iz člana 19. ovog zakona (član 20), da se ne smatra diskriminacijom u smislu člana 19. ovog zakona pravljenje razlike u odnosu na prirodu posla i uslove pod kojima se obavlja, kao i pružanje posebne zaštite određenim kategorijama radnika u skladu sa ovim zakonom, kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu (član 21).      

Uz to, Sud je imao u vidu Zakon o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 115/08, 11/21, 15/22 i 56/22), kojim je propisano: da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, te da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 63. st. 1. i 2) i da organi uprave mogu donositi propise iz člana 63. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima i Zakona o republičkoj upravi Sud je utvrdio da je ministar unutrašnjih poslova bio ovlašćen da, sa ciljem izvršavanja i sprovođenja u praksi Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, donese Pravilnik, čije odredbe su osporene, kojim su utvrđeni unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova, a naročito: organizacione jedinice, njihov naziv i djelokrug, način rukovođenja, naziv i raspored poslova i zadataka u organizacionim jedinicama, ukupan broj zaposlenih potreban za vršenje poslova Ministarstva, radna mjesta, njihov naziv i djelokrug, kao i uslovi za poslove i zadatke koje obavljaju policijski službenici, državni službenici i namještenici, ovlašćenja zaposlenih u vršenju poslova, kao i organizacija rada u Ministarstvu.

Kakav će opis poslova donosilac akta utvrditi u aktu o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta pitanje je, po ocjeni Suda, ocjene i procjene donosioca akta, o čemu Ustavni sud,  saglasno odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje.

Utvrđujući navedenim članom Pravilnika opis poslova za radna mjesta „inspektor analitičar“ i „viši stručni saradnik za analitičke poslove“, donosilac akta nije, po ocjeni Suda, povrijedio član 10. Ustava, jer se navedeni opis poslova, kao i uslovi koji su potrebni za ta radna mjesta podjednako odnose na sva lica koja se nađu u istoj pravnoj situaciji, odnosno koja ispunjavaju propisane uslove.

Prilikom razmatranja navoda davaoca inicijative o nesaglasnosti osporenog propisivanja sa odredbama čl. 19, 20. i 21. Zakona o radu, iz razloga što se, kako je navedeno „ovom podjelom manipuliše i vrši diskriminacija jer se isti poslovi i radni zadaci u Ministarstvu unutrašnjih poslova različito vrednuju od čovjeka do čovjeka“, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da cijeni cjelishodnost predviđenih rješenja u osporenom aktu, a ni pitanje primjene tog akta u praksi. Isto tako, Ustavni sud,  saglasno navedenim odredbama Ustava, nije nadležan da ocjenjuje međusobnu usaglašenost odredaba istog pravilnika.

Pozivanje davaoca inicijative na odredbu člana 69. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima nije od uticaja na ocjenu zakonitosti, budući da je osporenim članom Pravilnika utvrđen opis poslova za radna mjesta „inspektor analitičar“ i „viši stručni saradnik za analitičke poslove“, dok se navedenim članom Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima reguliše identifikacija državnih službenika i namještenika.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u  izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman  i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.