Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  28. marta 2018. godine,  d o n i o  j e 

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16) i Odluka o utvrđivanju posebne naknade za solidarnost Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16).

O b r a z l o ž e nj e

      „Za pravdu i red – Lista Nebojše Vukanovića“ iz Trebinja dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Odluke o utvrđivanju posebne naknade za solidarnost Grada Trebinja broj: 09-013-344/16 („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16) i Odluke o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja broj: 09-013-345/16 („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16). U inicijativi i njenoj dopuni se ističe da Odluka o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja, između ostalog, nije u skladu sa čl. 2, 18. i 19. Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 52/01 i 42/05), jer Grad Trebinje, kao osnivač, ne ustanovljava imovinu ili sredstva kojima bi Fond upravljao, već mu prihode obezbjeđuje putem posebne naknade za solidarnost, donacija, itd. Na ovaj način je nezakonito ustanovljena obaveza plaćanja naknade za određene kategorije, a obveznici plaćanja, u skladu sa stavom 2. Odluke, imaju status članova Fonda, iako fondacije nemaju članstvo. Ovakavo propisivanje je u suprotnosti i sa čl. 11. i 13. Zakona o budžetskom sistemu. Dalje, Zakonom o poreskom postupku (čl. 1, 2, 42. i 43) nije predviđeno da naplatu poreza vrše lokalne zajednice, niti ovakvo ovlašćenje proizlazi iz odredaba čl. 17, 18. i 72 – 81. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 96/16). Davalac inicijative smatra da je uvođenje posebne naknade za solidarnost u suprotnosti sa čl. 50 – 53. Zakona o porezu na dobit, jer omogućava dvostruko oporezivanje privrednih subjekata, dovodeći ih ovim u neravnopravan položaj u odnosu na ostale privredne subjekte i privrednike u Republici Srpskoj. S obzirom na navedeno predlaže se da Sud inicijativu prihvati, te da utvrdi da osporeni akti nisu u skladu sa Ustavom i navedenim zakonskim rješenjima.

 U odgovoru Skupštine Grada Trebinja ističe se da nisu osnovani navodi iz inicijative, te da je Skupština bila ovlašćena da osporenim aktima uredi materiju u pitanju, i to s ciljem obezbjeđenja dodatne pomoći socijalno ugroženim, poljoprivrednim proizvođačima, te ekonomsko-razvojnim programima i programima Grada. U odgovoru je izraženo stanovište da je jedinica lokalne samouprave, u skladu sa  Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske ovlašćena da osnuje fondaciju, te je na osnovu ovog ovlašćenja, Skupština Grada Trebinja osnovala Fond solidarnosti Grada Trebinja. Naknada za solidarnost predstavlja prihod Fonda koji se raspoređuje u skladu sa osnivačkim aktom, te stoga njegovi prihodi nisu uzeti u obzir Odlukom o izvršenju budžeta Grada Trebinja. Takođe, izvori finansiranja Fonda nisu poreskog karaktera, ne potiču iz sredstava poreskih obveznika, niti Poreska uprava ima ovlašćenja u smislu njihove prinudne naplate. Donosilac predmetnih odluka navodi da je propisujući na osporeni način postupao saglasno odredbama čl. 18, 24. i 74. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Odluku o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16) donijela je, 22. decembra 2016. godine, Skupština Grada Trebinja na osnovu člana 82. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), člana 72. Statuta Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 2/13, 5/14, 6/15 i 3/16) i člana 18. Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 52/01 i 42/05). Osporenom odlukom je uređeno osnivanje, status, djelatnost, organizacija Fonda solidarnosti Grada Trebinja, nadležnosti, izvori sredstava, kao i način i vrste dodjele pomoći iz sredstava Fonda. 

Odluku o utvrđivanju posebne naknade za solidarnost Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 15/16) donijela je, 22. decembra 2016. godine, Skupština Grada Trebinja na osnovu člana 82. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i člana 72. Statuta Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 2/13, 5/14, 6/15 i 3/16). Osporenom odlukom uređena je posebna naknada za solidarnost, obveznici, osnovica, način obračunavanja, plaćanja i naplate posebne naknade za solidarnost.

 Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7), da Republika, pored drugog, jemči minimum socijalne sigurnosti građana (član 61. stav 1), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku (tač. 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1), da je obaveza plaćanja poreza i drugih dadžbina opšta i utvrđuje se prema ekonomskoj snazi obveznika (član 63), da opština preko svojih organa, između ostalog, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini (član 102. stav 1. tačka 6), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Sud je imao u vidu da su Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) uređeni samostalni poslovi jedinice lokalne samouprave (čl. 18 – 34), kao i da je propisano: da se poslovi republičke uprave zakonom mogu prenijeti na jedinice lokalne samouprave u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba koje su od neposrednog interesa za život i rad, dok prenošenje poslova republičke uprave na jedinice lokalne samouprave prati dodjela finansijskih sredstava i obezbjeđenje drugih potrebnih uslova za njihovo efikasno izvršavanje (član 35), da je skupština jedinice lokalne samouprave predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, između ostalog, nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje, kao i da vrši druge poslove utvrđene zakonom (član 39. st. 1. i 2. tač. 2. i 37), da organi jedinice lokalne samouprave u vršenju poslova iz svoje nadležnosti donose: statut, poslovnik, odluke, pravilnike, naredbe, rješenja, uputstva, zaključke, preporuke, rezolucije, strategije, planove i programe, dok Skupština donosi statut, poslovnik, odluke, rješenja, zaključke, preporuke, rezolucije, strategije, planove i programe (član 82. st. 1. i 2).

Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 52/01 i 42/05) propisano da je fondacija pravno lice koje nema članstvo, koja se osniva radi upravljanja određenom imovinom u javnom ili zajedničkom interesu (član 1. stav 2), da fondacija može biti osnovana od strane jednog ili više fizičkih ili pravnih lica, te da može biti osnovana ugovorom, testamentom ili drugim pravno valjanim aktom (član 18. st. 1. i 2).

Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe, iz kojih proizlaze ovlašćenja jedinice lokalne samouprave i koje određuju granice tih ovlašćenja, Sud je utvrdio da je Skupština Grada Trebinja, propisujući na način kao u Odluci o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja i Odluci o utvrđivanju posebne naknade za solidarnost Grada Trebinja, regulisala šire od svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja jer je uredila materiju koja je u nadležnosti zakonodavca.

S obzirom da član 18. Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske, koji je poslužio kao osnov za donošenje Odluke o osnivanju Fonda solidarnosti Grada Trebinja, ovlašćuje fizička i pravna lica da, na osnovu pravno valjanog dvostranog pravnog posla ili pravno valjane jednostrane izjave volje, osnuju fondaciju, Sud je utvrdio da je ovom odredbom, a što odgovara suštini cjelokupnog Zakona, zakonodavac uredio prava i obaveze fondacije osnovane od strane jednog ili više fizičkih ili pravnih lica. Uzimajući u obzir navedeno, kao i da je predmetnu odluku, nastupajući sa pozicije nosioca javne vlasti, Skupština Grada Trebinja donijela kao podzakonski akt javno-pravnog karaktera, Sud je utvrdio da ona nema osnov u propisivanju Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske, te da, u tom smislu, ne odražava razradu odredaba ovog zakona.

Takođe, ocjenjujući ustavnost i zakonitost osporenih odluka Sud je, naročito, uzeo u obzir da Republika jemči minimum socijalne sigurnosti građana, te da uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose, podrazumijevajući tu i odnose koji proističu iz opšte obaveza plaćanja poreza i drugih dadžbina. Imajući u vidu samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave, kao i da, u domenu regulisanja osporenih odluka, realizacija navedenih ustavnih ovlašćenja Republike nije posebnim zakonom povjerena u nadležnost jedinici lokalne samouprave, Sud je utvrdio da je Skupština Grada Trebinja prekoračila svoje nadležnosti iz člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi, jer nije bila ovlašćena da podzakonskim aktima formira predmetni fond, niti da uredi izvore njegovog finansiranja. S obzirom na to da za propisivanje iz osporenih odluka ne postoji pravi osnov u hijerarhijski višem zakonskom aktu, zbog čega, suprotno članu 102. stav 1. tačka 6. Ustava, ove odluke nisu u funkciji izvršenja zakona, Sud je ocijenio da njima nisu mogla biti utvrđena prava i obaveze građanima i pravnim licima. 

Isto tako, propisujući na osporeni način Skupština Grada Trebinja je postupila i suprotno zajemčenim načelima vladavine prava i podjele vlasti iz člana 5. stav 1. al. 4. i 7. i člana 69. stav 1. Ustava.

S obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenih akata, razmatranje navoda o njihovoj nesaglasnosti sa ostalim odredbama Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske i Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i odredbama Zakona o budžetskom sistemu, Zakona o porezu na dobit i Zakona o poreskom postupku, nije od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je  na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.