Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. februara 2018. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

            Utvrđuje se da Odluka o oslobađanju plaćanja zemljišta, naknade za troškove uređenja građevinskog zemljišta, naknade za prirodne pogodnosti (rente) i naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište u izbjegličkim naseljima „Bare", „Lipac", „Mala Bukovica", „Vila", „Poljice" i „Gavrići" („Službeni glasnik Grada Doboj" broj 6/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15 i 3/16) i Zakonom o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12).

O b r a z l o ž e nj e

         Mediha Čamdžić iz Doboja dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu  za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti  Odluke o oslobađanju plaćanja zemljišta, naknade za troškove uređenja građevinskog zemljišta, naknade za prirodne pogodnosti (rente) i naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište u izbjegličkim naseljima „Bare", „Lipac", „Mala Bukovica", „Vila", „Poljice" i „Gavrići" („Službeni glasnik  Grada Doboj" broj 6/16). Ustavnost članova 1. i 2. Odluke osporena je sa stanovišta odredaba člana 10. Ustava Republike Srpske, zato što su, po mišljenju davaoca inicijative, investitori izgradnje građevinskih objekata koji su ovom odlukom oslobođeni obaveze plaćanja naknade za uređenje građevinskog zemljišta, kao i drugih naknada koje su navedene u ovoj odluci, stavljeni u privilegovan položaj u odnosu na druge investitore građevinskih objekata i to, prije svega, u odnosu na investitore u ovim  naseljima koji su te naknade platili prije donošenja osporene odluke, ali isto tako i u odnosu na investitore građevinskih objekata u naseljima koja nisu obuhvaćena ovom odlukom, a koji su i dalje obavezni platiti zakonom propisane naknade. Zakonitost odredaba članova 1. i 2. Odluke osporena je u odnosu na odredbe člana 73. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13 i 106/15) kojim, kako navodi davalac inicijative, nije predviđena mogućnost da se investitori izgradnje objekata na gradskom građevinskom zemljištu oslobode obaveze plaćanja rente i naknade za troškove uređenja građevinskog zemljišta. Uz to, predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe čl. 1. i 2,  kao i sam naziv osporene odluke, nisu u saglasnosti sa članom 3. iste odluke te da, do donošenja konačne odluke, obustavi njenu primjenu odnosno da naloži Skupštini Grada Doboj da predmetnu odluku stavi van snage.

         Razmatrajući datu inicijativu, Sud je Rješenjem broj U-26/17 od 25. aprila 2017. godine pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti  Odluke o oslobađanju plaćanja zemljišta, naknade za troškove uređenja građevinskog zemljišta, naknade za prirodne pogodnosti (rente) i naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište u izbjegličkim naseljima „Bare", „Lipac", „Mala Bukovica", „Vila", „Poljice" i „Gavrići" („Službeni glasnik Grada Doboj" broj 6/16). Istim rješenjem Sud nije prihvatio inicijativu za obustavljanje primjene osporene odluke.

          Skupština Grada Doboj nije dostavila odgovor na rješenje o pokretanju postupka.

         Odluku o oslobađanju plaćanja zemljišta, naknade za troškove uređenja građevinskog zemljišta, naknade za prirodne pogodnosti (rente) i naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište u izbjegličkim naseljima „Bare", „Lipac", „Mala Bukovica", „Vila", „Poljice" i „Gavrići" („Službeni glasnik Grada Doboj" broj 6/16) donijela je Skupština Grada Doboj na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) i člana 33. Statuta Grada Doboj ("Službeni glasnik Grada Doboj" br. 9/12, 3/14 i 12/14). Ovom odlukom se graditelji objekata oslobađaju od plaćanja zemljišta, naknade za uređenje građevinskog zemljišta i naknade za prirodne pogodnosti (rente) u izbjegličkim naseljima „Bare", „Lipac", „Mala Bukovica", „Vila", „Poljice" i „Gavrići" (član 1), te plaćanja naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište (član 2).  Prema članu 3. ove odluke Grad Doboj će platiti zemljište, naknadu za uređenje građevinskog zemljišta, naknadu za prirodne pogodnosti (rentu) i naknadu za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište za graditelje objekata iz člana 1. ove odluke u skladu sa Zakonom i drugim propisima,  a prema članu 4. ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku  Grada Doboj". 

         Članom 10. Ustava Republike Srpske u odnosu na koji je osporena ustavnost  navedene odluke utvrđeno je da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo.

         Ustav u drugim odredbama koje su relevantne za razmatranje navoda iz inicijative utvrđuje: da se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta (član 59), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, korišćenje prostora (tačka 8. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 102. stav 1. tačka 3), te da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

         Članom 73. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15 i 3/16) u odnosu na koji je tražena ocjena zakonitosti osporene odluke propisano je: da je investitor izradnje objekata na gradskom građevinskom zemljištu dužan da prije dobijanja građevinske dozvole plati: rentu i naknadu za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta (stav 1), da se naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje u skladu sa odredbama ovog zakona, propisa donesenih na osnovu ovog zakona i odluke skupštine jedinice lokalne samouprave iz člana 69. stav 1. ovog zakona (stav 2), da se za poljoprivredno zemljište koje je dokumentom prostornog uređenja određeno kao građevinsko zemljište za koje investitor plaća naknadu za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište u skladu sa posebnim propisom, troškovi rente umanjuju za iznos plaćene naknade za pretvaranje (stav 3), da izuzetno od stava 1. ovog člana, investitor linijskih objekata komunalne i javne infrastrukture ne plaća naknadu iz stava 1. ovog člana (stav 4), te da ministar donosi pravilnik kojim se regulišu struktura, elementi i način obračuna naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta (stav 5).

         Za ocjenu zakonitosti osporene odluke su, po ocjeni Suda, od značaja i druge odredbe Zakona o uređenju prostora i građenju, i to član 2. stav 1. tačka v) i stav 2. tačka k) kojim je propisano da je gradsko građevinsko zemljište izgrađeno i neizgrađeno zemljište u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je odgovarajućim dokumentima prostornog uređenja namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama ovog zakona, a ranije je određeno zakonom i drugim propisima, odnosno koje je kao takvo određeno odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave, a da je investitor pravno ili fizičko lice u čije ime se gradi objekat, zatim član 71. kojim je, između ostalog, propisano da gradsko građevinsko zemljište može biti uređeno i neuređeno (stav 1), te da uređenje gradskog građevinskog zemljišta vrši jedinica lokalne samouprave, a uređenje obuhvata njegovo pripremanje i opremanje (stav 4), kao i član 72. kojim je propisano da finansiranje uređenja gradskog građevinskog zemljišta i izrade dokumenata prostornog uređenja vrši jedinica lokalne samouprave, i to iz sredstava ostvarenih od: naknade na osnovu prirodnih i lokacijskih pogodnosti već izgrađene komunalne infrastrukture koje mogu nastati prilikom korišćenja tog zemljišta (u daljem tekstu: renta) (tačka a),  naknade za uređenje građevinskog zemljišta (tačka b), zakupnine za građevinsko zemljište (tačka v), prodaje građevinskog zemljišta (tačka g), dijela poreza na imovinu (tačka d) i drugih izvora u skladu sa posebnim propisima (tačka đ). Takođe, član 75. st. 1. i 2. ovog zakona prema kojem se investitoru izgradnje objekta na gradskom građevinskom zemljištu ne može izdati građevinska dozvola dok ne dostavi dokaz da je plaćena utvrđena naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta i renta, s tim da jedinica lokalne samouprave odlukom iz člana 69. ovog zakona može propisati da se naknada za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta i renta mogu platiti u mjesečnim ratama, na period najviše do deset godina.

         Pored toga, za ocjenu zakonitosti navedene  Odluke od značaja su i odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, kao i sada važećeg  Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), te Zakon o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12).

         Zakonom  o lokalnoj samoupravi propisano je da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 12. tačka a) alineja 5. ranijeg odnosno član 18. tačka 4) važećeg zakona, te da skupština donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje (član  30. stav 1. alineja  2. ranijeg odnosno 39. stav 2. tačka 2)  važećeg zakona).

         Zakonom o poljoprivrednom zemljištu, i to članom 3. stav 2 propisano je da se poljoprivrednim zemljištem u smislu ovog zakona smatraju i zemljišta kojima je planskim aktima Republike Srpske, opština i gradova određena druga namjena, sve dok se za ta zemljišta u postupku privođenja planiranoj namjeni ne plati naknada za promjenu namjene u skladu sa ovim zakonom, a članom 32. da za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta stranka (vlasnik, odnosno korisnik poljoprivrednog zemljišta) plaća jednokratnu naknadu, osim u slučajevima oslobađanja od plaćanja naknade propisanih ovim zakonom (stav 1),  da poljoprivredno zemljište ne može da se počne koristiti u nepoljoprivredne svrhe dok se ne izvrši uplata naknade iz stava 1. ovog člana (stav 2),  da jedinice lokalne samouprave ne mogu utvrđivati opšti interes niti mogu svojim odlukama oslobađati od plaćanja dijela naknade koji njima pripada (stav 3),  da se naplaćena naknada po osnovu promjene namjene poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe usmjerava u odnosu 30% u budžet Republike Srpske, a 70% u budžet opštine na čijem se području nalazi zemljište (član 35. stav 1). Ovim zakonom je, takođe, i to članom 36. st. 1. tač. a) do j), taksativno navedeno u kojim slučajevima se  ne plaća naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta te je, između ostalog,  navedeno da se ova naknada ne plaća u slučaju izgradnje ili legalizacije stambenog objekta izbjeglica, raseljenih lica i povratnika na zemljištu površine do 500 m2, pod uslovom da je to lice u statusu ili je imalo status izbjeglice ili raseljenog lica u vrijeme sticanja vlasništva na zemljištu namijenjenom za stambenu izgradnju, što dokazuje uvjerenjem Odsjeka Ministarstva za izbjeglice i raseljena lica, odnosno nadležnog organa (tačka i), s tim da prema članu 36. stav 5.  rješenje o oslobađanju od plaćanja naknade donosi nadležni organ lokalne samouprave.

          Ocjenjujući  osporeni član 1. Odluke Sud  je utvrdio da Zakon o uređenju prostora i građenju ne sadrži odredbu kojom se za obveznike naknada za rentu i naknada za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta, dakle investitore izgradnje objekata na gradskom građevinskom zemljištu, propisuju oslobađanja ovih naknada, kao ni ovlašćenje za jedinicu lokalne samouprave (opštinu/grad) da propiše oslobađanje od plaćanja ovih naknada. Jedino ovlašćenje koje je u tom pravcu dato jedinici lokane samouprave je da odlukom kojom se određuje gradsko građevinsko zemljište omogući investitorima izgradnje objekata koji su obveznici naknada za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta i naknada za  rentu, iste  plate u mjesečnim ratama, na period najviše deset godina.  Imajući u vidu navedeno Sud je utvrdio da Skupština Grada Doboj nije imala zakonsko ovlašćenje da uredi pitanja koja se odnose na oslobađanje od plaćanja naknada za rentu i naknada za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta, pa je stoga prekoračila ovlašćenja iz Zakona kada je odredila oslobađanje od plaćanja ovih naknada za pojedine investitore izgradnje objekata na gradskom građevinskom zemljištu iz člana 1. Odluke.

         Sud je, takođe, utvrdio da je Skupština Grada Doboj prekoračila svoja ovlašćenja iz zakona i kada je članom 2. Odluke određene  subjekte (investitore izgradnje objekata u pojedinim izbjegličkim naseljima) oslobodila od obaveze plaćanja naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište, jer Zakonom o uređenju prostora i građenju,  kao ni Zakonom  o poljoprivrednom zemljištu na koji, kao poseban propis upućuje član 73. stav 3. Zakona o uređenju prostora i građenju, nije dato ovlašćenje opštini/gradu da može svojom odlukom, kao opštim aktom, određene obveznike  osloboditi naknade za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište. Ovakva ocjena proizlazi iz Zakona o poljoprivrednom zemljištu kojim je  izričito propisano da jedinice lokalne samouprave ne mogu utvrđivati opšti interes niti mogu svojim odlukama oslobađati od plaćanja dijela naknade koji njima pripada, te je taksativno navedeno u kojim slučajevima se ne plaća naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, a organ lokalne samouprave samo ovlašćen da, po  zahtjevu korisnika, odnosno ivestitora, donese rješenje o oslobađanju od plaćanja naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta.

         Imajući u vidu da Skupština Grada Doboj nije imala zakonsko ovlašćenje da uredi pitanja koja se odnose na oslobađanje od plaćanja naknada za troškove uređenja građevinskog zemljišta, naknada za rentu i naknada za pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište na način kako je to propisano članovima 1. i 2. Odluke, te da bez ovih odredaba Odluka u cjelini ne može da ostane u pravnom poretku, Sud je utvrdio da osporena Odluka u cjelini nije u saglasnosti sa zakonom.

         Navodi davaoca inicijative koji se odnose na nesaglasnost osporene Odluke sa članom 10. Ustava nisu, po ocjeni Suda, od uticaja u ovoj pravnoj stvari, budući da je donosilac akta osporenom odlukom uredio pitanja za koja nije imao zakonsko ovlašćenje, a činjenica da Odluka nije u saglasnosti sa navedenim zakonima čini je neustavnom sa stanovišta člana 108. stav 2. kojim je utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

         Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman  i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.