Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske,  člana 37. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. februara 2018. godine,     d o n i o  j e

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti postupka donošenja Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16).

O b r a z l o ž e nj e

Dušan Berić, Snježana Božić, Branko Butulija, Nikola Gavrić, Nedeljko Glamočak, Vukota Govedarica, Simuna Žakula, Stevo Joksimović, Sonja Karadžić-Jovičević, Novak Motika, Slađana Nikolić, Igor Ostojić, Nade Planinčević, Miladin Stanić, Želimir Nešković, Davor Šešić, Siniša Ilić i Milanko Mihaljica dali su Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti postupka donošenja Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16). Po mišljenju davaoca inicijative postupak donošenja Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu po hitnom postupku, proveden je suprotno odredbama čl. 221, 224, 225. i 227. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 31/11), a time i člana 78. Ustava Republike Srpske. Pomenuta odredba Ustava, po mišljenju davalaca inicijative, realizovana je usvajanjem Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske, kojim je uređena unutrašnja organizacija Narodne skupštine, način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika i druga pitanja od značaja za rad i ostvarivanje zadataka Narodne skupštine. Nadalje, ukazuje se na član 21. Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 121/12) i na član 4. stav 2, član 10. st. 1. i 2. i član 19. stav 2. tačka 1) Zakona o fiskalnoj odgovornosti u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 94/15). S tim u vezi, iznosi se analiza teksta obrazloženja prijedloga osporenog akta koji je Vlada Republike Srpske, kao ovlašćeni predlagač, uputila u skupštinsku proceduru, te ističe da u konkretnom slučaju nije dostavljena izjava o fiskalnoj odgovornosti odgovornog lica, ni dato mišljenje Fiskalnog savjeta, kako je to zakonom predviđeno. Zbog navedenog predlaže se da Sud inicijativu prihvati i, nakon provedenog postupka, utvrdi da postupak donošenja osporenog Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16) nije u saglasnosti sa odredbama čl. 221, 224, 225. i 227. Poslovnika Narodne skupštine  Republike  Srpske, a time ni člana 78. Ustava Republike Srpske.

Narodna skupština Republike Srpske dostavila je odgovor u kome se navodi da inicijativa ne postavlja pitanja ustavnopravnog, nego prevashodno procesnog karaktera, te kao takva ne daje mogućnost da se na odgovarajući način ocjenjuje u ustavnosudskom postupku, zbog čega se predlaže da Sud istu ne prihvati. Takođe se navodi da je Narodna skupština Republike Srpske, shodno svojim nadležnostima, sprovela postupak i na Dvadeset prvoj posebnoj sjednici, koja je održana 24. decembra 2016. godine, donijela Odluku o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16), čiji je sastavni dio Budžet Republike Srpske za 2017. godinu. U odgovoru se dalje ističe da je članom 227. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske propisano da se na akte iz čl. 224. i 226. primjenjuju odredbe ovog poslovnika o postupku za donošenje zakona, tj. na donošenje drugih akata, među kojima je i budžet, kao i da Ustav Republike Srpske ne sadrži detaljne odredbe o samom postupku donošenja zakona, drugih propisa i opštih akata, već daje ovlašćenje Narodnoj skupštini da to pitanje autonomno uredi svojim aktom, te ukazuje na odluku Suda u predmetu broj U-5/16 od 30. novembra 2016. godine. Smatraju da davaoci inicijative u suštini izražavaju svoje neslaganje sa navedenim razlozima za donošenje budžeta po hitnom postupku, te da nije u nadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost postupka donošenja budžeta u odnosu na odredbe pomenutog poslovnika.    

Uvidom u "Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16, u kome je objavljena  Odluka o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu, Sud je utvrdio da je tu odluku Narodna skupština Republike Srpske donijela na Dvadeset prvoj posebnoj sjednici, koja je održana 24. decembra 2016. godine, na osnovu člana 70. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srpske, člana 182. i člana 186. st. 1. i 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 31/11). Ovom odlukom Narodna skupština Republike Srpske usvaja Budžet Republike Srpske za 2017. godinu (tačka I), čiji je sastavni dio Budžet Republike Srpske za 2017. godinu (tačka II), te propisuje da odluka stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" (tačka III).  

Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je osporena ustavnost postupka donošenja Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu i odredbama koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavosti osporene odluke utvrđeno je: da Narodna skupština Republike Srpske donosi, između ostalog, plan razvoja, prostorni plan, budžet i završni račun (član 70. stav 1. tačka 3), da Narodna skupština odlučuje većinom glasova svih narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina (Amandman XXXVII kojim je zamijenjen član 75), da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju predsjednik Republike, Vlada, svaki narodni polanik ili najmanje 3.000 birača (Amandman XXXVIII kojim je zamijenjen član 76), da Narodna skupština Republike Srpske uređuje svoj rad i organizaciju i ostvarivanja prava i dužnosti poslanika (član 78), da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108), da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu i da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109), i da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom (član 115).

Sud je, takođe, imao u vidu da je odredbama Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/11 i 37/11) na koje ukazuju davaoci inicijative, i to član 221, kojim je propisano da se zakon može, izuzetno, donijeti po hitnom postupku (stav 1), da se po hitnom postupku može da donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usljed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost Republike i rad organa i organizacija (stav 2), da je predlagač zakona dužan da u pisanom obrazloženju prijedloga zakona navede štetne posljedice koje bi nastale zbog nedonošenja ovog zakona po hitnom postupku (stav 3) i da prijedlog zakona po hitnom postupku može podnijeti narodni poslanik čiji prijedlog podrži najmanje 15 poslanika, ili klub koji ima 10 ili više članova, te klubovi koji imaju zajedno 10 ili više poslanika (stav 4), člana 224, prema kojem se donošenje prostornog plana, budžeta, ekonomske politike i strategije pokreće podnošenjem nacrta ovih akata, člana 225, kojim je propisano da se nacrt prostornog plana, budžeta, ekonomske politike i strategije, s obrazloženjem i potrebnom dokumentacijom, podnosi predsjedniku Narodne skupštine (stav 1) i da se nacrt prostornog plana obavezno upućuje na javnu raspravu, te člana 227, prema kojem se na akte iz čl. 224. i 226. primjenjuju odredbe ovog poslovnika o postupku za donošenje zakona, ako Ustavom, zakonom i ovim poslovnikom nije drugačije određeno.                    

Imajući u vidu da davaoci inicijative osporavaju Budžet Republike Srpske za 2017. godinu zbog postupka donošenja ovog akta po hitnom postupku, te da postupak donošenja drugih akata, među kojim i budžeta, po hitnom postupku nije uređen Ustavom već Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srpske, Sud je, kao prethodno pitanje, razmotrio da li je nadležan da ocjenjuje ustavnost postupka donošenja budžeta u odnosu na odredbe Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske kojima je uređen postupak donošenja drugih akata po hitnom postupku. 

U postupku razmatranja navoda iz inicijative Sud je, prije svega, imao u vidu član 108. Ustava, kojim je utvrđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, kao i član 115. Ustava, prema kojem Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Kako iz navedenih odredbi Ustava proizlazi da Narodna skupština Republike Srpske donosi budžet Republike i da je Ustavom utvrđeno ko su ovlašćeni predlagači zakona, drugih propisa i opštih akata, potrebna većina za odlučivanje Narodne skupštine, te pitanje njihovog stupanja na snagu i objavljivanja, to je Sud utvrdio da Ustav ne sadrži detaljne odredbe o samom postupku donošenja zakona, drugih propisa i opštih akata, već daje ovlašćenje Narodnoj skupštini da to pitanje autonomno uredi svojim aktom.

Polazeći od navedenih ustavnih odredbi iz kojih proizlazi da je Ustavni sud nadležan da ocjenjuje ustavnost zakona, drugih propisa i opštih akata samo u onom dijelu kojim su sporna pitanja uređena Ustavom, Sud je ocijenio da postupak donošenja drugih propisa i opštih akata, koji je uređen poslovničkim odredbama, nije ustavnopravno pitanje o kome je nadležan da odlučuje Ustavni sud. Pritom, Sud je ocijenio da nije predmet ustavnosudskog postupka utvrđivanje da li je prijedlog za donošenje budžeta Republike po hitnom postupku obrazložen na način kako je to propisano odredbama Poslovnika, kao i da li je u tom postupku bilo nepravilnosti na koje ukazuju davaoci inicijative, jer se radi o pitanjima koja, saglasno članu 115. Ustava, nisu u nadležnosti Ustavnog suda.         

Kako Sud, saglasno odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske, nije  nadležan da ocjenjuje ustavnost postupka donošenja osporenog Budžeta Republike Srpske za 2017. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 116/16) u odnosu na odredbe Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/11 i 37/11), kako se to inicijativom traži, to je, saglasno članu 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio da, zbog nenadležnosti, inicijativu ne prihvati.    

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.