Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  28. februara 2018. godine,  d o n i o je 

O D L U K U

             Utvrđuje se da član 18. stav 2. Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/12, 88/13, 107/16 i 111/16), u dijelu koji glasi „nominalne ili“, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 127/08, 58/09, 100/11, 67/13 i 100/17) i Zakonom o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 i 4/17).

O b r a z l o ž e nj e

           Bojan Peulić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 107/16) i Ispravke pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 111/16), što odgovara članu 18. stav 2. Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/12, 88/13, 107/16 i 111/16). Davalac inicijative smatra da je osporena odredba u suprotnosti sa članom 207. stav 1. Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 127/08, 58/09, 100/11 i 67/13) koji dozvoljava da prodajna cijena akcija bude niža od njihove nominalne vrijednosti ali, za razliku od osporenog člana 18. stav 2. Pravilnika, predmetna zakonska odredba ne sadrži ograničenje u smislu preciziranja slučajeva kada je, po ovakvoj cijeni, moguće emitovati hartije od vrijednosti. Takođe ističe se da Zakon ne sadrži ovlašćenje za donošenje podzakonskog pravnog akta koji bi predvidio ovakve slučajeve. Davalac inicijative smatra da je osporenim članom Pravilnika, u tekst odredbe člana 207. stav 1. Zakona o privrednim društvima, dodato propisivanje iz tačaka a) do g) člana 207. stav 3. istog zakona, kojima su predviđeni izuzetni slučajevi kada prodajna cijena emitovanih akcija može biti niža od tržišne, ali ne i od njihove nominalne vrijednosti. Na taj način je Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske, suprotno Zakonu o privrednim društvima, omogućila da prodajna cijena akcija, u ograničenom broju slučajeva, može biti niža, ne samo od tržišne, kako to dozvoljava Zakon (član 207. stav 3), već i od njihove nominalne vrijednosti.

Pored ovoga, davalac inicijative ističe da preuzete odredbe Komisija nije ni jezički prilagodila podzakonskom aktu, te je tako, u tački b) člana 18. stav 2. Pravilnika, doslovno prepisana zakonska formulacija „utvrđenim ovim zakonom“. Na osnovu izloženog predlaže da Sud utvrdi da osporena odredba Pravilnika nije u skladu sa Ustavom i Zakonom o privrednim društvima, kao i da Sud, do donošenja konačne odluke, obustavi njenu primjenu.

U odgovoru Komisije za hartije od vrijednosti Republike Srpske ističe se da je, radi provođenja poslova utvrđenih Zakonom o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 i 4/17), ova Komisija  ovlašćena da, između ostalog, donosi pravilnike (član 260. tačka a) i član 254. stav 3. istog zakona). Pored toga, navodi se da je, shodno članu 23. stav 1. i čl. 142. i 301. pomenutog zakona, Komisija dužna da podzakonskim aktom propiše prodajnu cijenu hartija od vrijednosti ili način njenog utvrđivanja, zbog čega davalac inicijative pogrešno zaključuje da zakonom nije određeno da će se nižim pravnim aktom propisati slučajevi kada je moguće emitovati hartije od vrijednosti po cijeni nižoj od nominalne. Kako je članom 60. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti propisan obavezan sadržaj odluke o emisiji hartija od vrijednosti, te da, u skladu sa članom 23. stav 1. istog zakona, ova odluka mora sadržavati podatak o njihovoj cijeni, donosilac osporenog akta smatra da je postupao u granicama svojih nadležnosti kada je osporenim pravilnikom, pored drugog, uredio način utvrđivanja prodajne cijene akcija. Takođe, u odgovoru se navodi da član 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti  reguliše u skladu sa članom 207. stav 1. Zakona o privrednim društvima, koji opštom odredbom dozvoljava da prodajna cijena akcija može biti niža od njihove nominalne vrijednosti. Kako se navodi, zakonodavac je u stavu 3. člana 207. ovog zakona, između ostalog, propisao da se tržišna cijena akcija utvrđuje u skladu sa propisima kojima se uređuje tržište hartija od vrijednosti. Zakonodavac se, pritom, nije upuštao u uređivanje načina utvrđivanja ove cijene, jer je u nadležnosti Komisije da reguliše uslove pod kojima se trguje, ne samo akcijama već hartijama od vrijednosti uopšte. Nadalje, donosilac osporenog akta ističe da je, s obzirom na predmet regulisanja, Zakon o tržištu hartija od vrijednosti lex specialis u odnosu na Zakon o privredinim društvima. Takođe, osporenim članom Pravilnika taksativno je navedeno kada prodajna cijena akcija može biti manja od nominalne, čime je spriječena mogućnost da u drugim slučajevima akcije budu emitovane po cijeni daleko nižoj od nominalne vrijednosti, što je u saglasnosti sa obavezom Komisije da štiti interese investitora i javnosti. Donosilac akta ne spori da je prilikom propisivanja pomenutih slučajeva preuzeo odredbu člana 207. stav 3. Zakona o privrednim društvima, te ističe da to ne može biti razlog neustavnostii osporenog pravilnika, dok je tekst "utvrđen ovim zakonom" (član 18. stav 2. tačka b) Pravilnika) omaškom preuzet u doslovnom obliku. S obzirom na navedeno, ističe se da je inicijativa neosnovana te se predlaže da je Sud ne prihvati.  

Pravilnik o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/12, 88/3, 107/16) donijela je Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske na osnovu člana 254. stav 3, člana 260. tačka a), člana 301. tačka b), a u vezi sa članom 11. stav 8, članom 14. stav 3), članom 26. stav 2, članom 27. st. 2. i 4, članom 37. stav 7, članom 40. stav 2, te članom 60. stav 5. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06, 34/09 i 30/12), kao i članom 108. stav 3. Zakona o investicionim fondovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 92/06), dok je Ispravku Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 111/16) dala predsjednica Komisije za hartije od vrijednosti Republike Srpske na osnovu člana 253. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13 i 108/13).

Osporenim članom 18. stav 2. Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/12, 88/13, 107/16 i 111/16) propisano je da prodajna cijena može biti niža od nominalne ili tržišne cijene u slučaju emisije: a) akcija po vrijednosti utvrđenoj za varante ili za zamjenljive obveznice, b) običnih akcija u skladu sa postupkom utvrđenim ovim zakonom za izvršenje prava prečeg upisa akcija postojećih akcionara po vrijednosti koja ne može biti niža od 90% od njihove tržišne cijene, v) akcija u postupku reorganizacije društva i g) akcija brokeru ili drugom posredniku radi njihove preprodaje po tržišnoj vrijednosti, po vrijednosti koja može biti manja od tržišne vrijednosti, ali ne više od iznosa posredničke provizije utvrđene kao procenat od vrijednosti po kojoj se izdaju akcije, s tim da ona ne može preći 10% tržišne vrijednosti tih akcija.

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 18. stav 2. Pravilnika Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7);  da Republika, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i komora (tačka 6. člana 68. Ustava koji je zamijenjen Amandmanom XXXII na Ustav);  da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Sud je, takođe, uzeo u obzir da je članom 207. Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 127/08, 58/09, 100/11, 67/13 i 100/17) propisano: da prodajna cijena akcija može biti niža od njihove nominalne vrijednosti (stav 1), te da prodajna cijena akcija može biti niža od tržišne cijene utvrđene u skladu sa propisima kojim se uređuje tržište hartija od vrijednosti za: izdavanje akcija po vrijednosti utvrđenoj za varante ili za zamjenljive obveznice, kao i za izdavanje običnih akcija u skladu sa postupkom utvrđenim ovim zakonom za izvršenje prava prečeg upisa akcija postojećih akcionara po vrijednosti koja ne može biti niža od 90 % od njihove tržišne cijene, te izdavanje akcija u postupku reorganizacije društva i izdavanje akcija brokeru ili drugom posredniku radi njihove preprodaje po tržišnoj vrijednosti, po vrijednosti koja može biti manja od tržišne vrijednosti ali ne više od iznosa posredničke provizije utvrđene kao procenat od vrijednosti po kojoj se izdaju akcije, s tim da ona ne može preći 10 % tržišne vrijednosti tih akcija (stav 3. tač. a), b), v) i g).

Zakonom o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 i 4/17) poropisano je: da se njime, pored drugog, uređuje zaštita interesa titulara prava iz hartija od vrijednosti i investitora na tržištu hartija od vrijednosti, kao i organizacija i nadležnost Komisije za hartije od vrijednosti Republike Srpske (član 1. tač. d) i e); da su hartije od vrijednosti, u smislu ovog zakona, i hartije od vrijednosti u užem smislu (član 3. stav 1. tačka a); da su hartije od vrijednosti u užem smislu, između ostalog, vlasničke hartije od vrijednosti (član 4. tačka a); da su vlasničke hartije od vrijednosti akcije koje emituje akcionarsko društvo u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje poslovanje privrednih društava i koje predstavljaju svojinu na dijelu osnovnog kapitala akcionarskog društva (član 4a. stav 1); da odluka o emisiji hartija od vrijednosti obavezno sadrži prodajnu cijenu ili način njenog utvrđivanja (član 23. stav 1. tačka l); da bliže uslove pod kojima se hartijama od vrijednosti trguje na berzi i drugom uređenom javnom tržištu propisuje Komisija (član 142); da je Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske stalno i nezavisno pravno lice, osnovano radi uređivanja i kontrole emitovanja i prometa hartija od vrijednosti, čije su nadležnosti i obaveze utvrđene ovim zakonom (član 244. stav 1); da predsjednik Komisije potpisuje propise i akte iz nadležnosti Komisije, donosi pojedinačne akte koji se odnose na učesnike u prometu hartija od vrijednosti, zastupa i predstavlja Komisiju prema drugim institucijama i učesnicima u prometu hartija od vrijednosti, saziva sjednice i predsjedava njihovim radom, da je odgovoran za provođenje propisa Komisije, odlučuje o zasnivanju i prestanku radnog odnosa, platama i izvršavanju obaveza zaposlenih u stručnim službama (član 253); da radi sprovođenja i izvršavanja poslova utvrđenih ovim i drugim zakonom, Komisija donosi pravilnike, naredbe, uputstva, pravila i druge opšte akte (član 254. stav 3); da je Komisija, između ostalog, nadležna da donosi opšte akte u sprovođenju ovog i drugih zakona, kada je za to ovlašćena zakonom, utvrđuje pravila trgovanja hartijama od vrijednosti, propisuje opšte i posebne uslove poslovanja koje moraju ispunjavati pravna lica kojima Komisija daje dozvolu za obavljanje poslova ili djelatnosti (član 260. stav 1. tač. a), ž) i i). Takođe, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o tržištu hartija od vrijednosti koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 92/06 od 22. septembra 2006. godine, a koji je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja, propisano da je Komisija dužna da, u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, uskladi i donese, pored ostalog, Pravilnik o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti (član 301. tačka b).

S obzirom na navedeno, Sud je utvrdio da su Zakonom o tržištu hartija od vrijednosti uređene nadležnosti i obaveze Komisije za hartije od vrijednosti Republike Srpske, kao stalnog i nezavisnog pravnog lica, osnovanog radi uređivanja i kontrole emitovanja i prometa hartija od vrijednosti. Komisiji su ovim zakonom data i normativna ovlašćenja, odnosno ovlašćenje da donosi opšte akte u sprovođenju ovog i drugih zakona, kada je za to ovlašćena zakonom, te je, između ostalog, obavezana da u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona uskladi i donese Pravilnik o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti. S tim u vezi, Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske bila je ovlašćena da donese osporeni pravilnik, kao i da njime razradi odredbe Zakona o tržištu hartija od vrijednosti i Zakona o privrednim društvima.

Međutim, Sud je ocijenio da je, uređujući pitanje prodajne cijene akcija na osporeni način, Komisija za hartije od vrijednosti predmetnu materiju normirala drugačije u odnosu na zakonsko rješenje predviđeno Zakonom o privrednim društvima, što je suprotno njenim Ustavnim ovlašćenjima i ovlašćenjima sadržanim u Zakonu o tržištu hartija od vrijednosti.

Sud je, naime, utvrdio da je članom 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 107/16), te Ispravkom ovog pravilnika objavljenoj u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 111/16, u tekst ranije važećeg člana 18. stav 2. Pravilnika o uslovima i postupku emisije hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/12 i 88/13), a kojim je u cjelini bio preuzet član 207. stav 3. Zakona o privrednim društvima, integrisano propisivanje iz stava 1. istog člana ovog zakona. Time su, u okviru važećeg, tj. osporenog člana 18. stav 2. Pravilnika, objedinjene odredbe st. 1. i 3. člana 207. Zakona o privrednim društvima, ali na način da je ovim izmijenjen smisao zakonskog propisivanja. Budući da osporeni član 18. stav 2. Pravilnika, za razliku od člana 207. stav 1. predmetnog zakona, ograničava broj slučajeva kada prodajna cijena akcija može biti niža od njihove nominalne vrijednosti, Sud je ocijenio da opisano objedinjavanje nema karakteristike razrade, već suštinske izmjene zakonskog propisivanja. Ovim je, prema mišljenju Suda, donosilac osporenog Pravilnika prekoračio granice svog ovlašćenja da detaljnije uredi predmet prodajne cijene akcija.  Preuzimanje zakonske norme podzakonskim aktom opravdano je, isključivo, zbog potrebe preciznijeg uređenja zakonske materije, te je pri tome neophodno da se ponavljanjem ne izmijeni suština preuzete odredbe i to nezavisno od njene formalne ili materijalne perfektnosti. Budući da iz formulacije osporenog člana 18. stav 2. Pravilnika nije nesumnjivo jasno da njime propisana prava i obaveze proističu iz preuzetih odredaba Zakona o privrednim društvima, Sud je utvrdio da je istim narušena homogenost pravnog sistema, te je izvor nesigurnosti u primjeni prava. Takođe, nije od ustavnopravnog značaja argumentacija prema kojoj je osporeno propisivanje posljedica drugih zakonskih rješenja koja uređuju ovlašćenja Komisije, jer je očigledno da predmet regulisanja osporenog člana Pravilnika ne odražava razradu takvih rješenja.

Isto tako, s obzirom na činjenicu da osporeno propisivanje nije u funkciji izvršenja zakonske materije, već u istu interveniše, Sud je utvrdio da je Komisija za hartije od vrijednosti, normirajući kao u članu 18. stav 2. Pravilnika, u dijelu koji glasi: „nominalne ili“, postupila suprotno čl. 142. i 301. tačka b) Zakona o tržištu hartija od vrijednosti, jer je predmetnu materiju regulisala šire od ovlašćenja da propiše bliže uslove pod kojima se hartijama od vrijednosti trguje na berzi i drugom uređenom javnom tržištu. Na taj način Komisija je izašla i van nadležnosti iz člana 254. stav 3. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti, kojim je ovlašćena da donosi, između ostalog, i pravilnike, ali isključivo radi sprovođenja i izvršavanja poslova utvrđenih ovim i drugim zakonom.

Regulišući predmetnu materiju na osporeni način, Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske je, prema ocjeni Suda, postupila suprotno zajemčenim načelima vladavine prava i podjele vlasti iz člana 5. stav 1. al. 4. i 7. i člana 69. stav 1. Ustava, kao i zajemčenom načelu ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava.

Imajući u vidu da je članom 115. Ustava utvrđen standard ocjene u postupcima apstraktne kontrole ustavnosti, Sud je ocijenio da navodi kojima se ukazuje na jezičke propuste prilikom preuzimanja zakonskih normi, nisu od ustavnopravnog značaja.

Takođe, budući da je meritorno odlučeno o ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe, Sud je ocijenio da je bespredmetno razmatranje zahtjeva davaoca inicijative za obustavu njene primjene.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.