Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној  28. фебруара 2018. године,  д о н и о je 

О Д Л У К У

             Утврђује се да члан 18. став 2. Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/12, 88/13, 107/16 и 111/16), у дијелу који гласи „номиналне или“, није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о привредним друштвима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 127/08, 58/09, 100/11, 67/13 и 100/17) и Законом о тржишту хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 и 4/17).

О б р а з л о ж е њ е

           Бојан Пеулић из Бањалуке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 4. Правилника о измјенама и допунама Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ број 107/16) и Исправке правилника о измјенама и допунама Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ број 111/16), што одговара члану 18. став 2. Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/12, 88/13, 107/16 и 111/16). Давалац иницијативе сматра да је оспорена одредба у супротности са чланом 207. став 1. Закона о привредним друштвима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 127/08, 58/09, 100/11 и 67/13) који дозвољава да продајна цијена акција буде нижа од њихове номиналне вриједности али, за разлику од оспореног члана 18. став 2. Правилника, предметна законска одредба не садржи ограничење у смислу прецизирања случајева када је, по оваквој цијени, могуће емитовати хартије од вриједности. Такође истиче се да Закон не садржи овлашћење за доношење подзаконског правног акта који би предвидио овакве случајеве. Давалац иницијативе сматра да је оспореним чланом Правилника, у текст одредбе члана 207. став 1. Закона о привредним друштвима, додато прописивање из тачака а) до г) члана 207. став 3. истог закона, којима су предвиђени изузетни случајеви када продајна цијена емитованих акција може бити нижа од тржишне, али не и од њихове номиналне вриједности. На тај начин је Комисија за хартије од вриједности Републике Српске, супротно Закону о привредним друштвима, омогућила да продајна цијена акција, у ограниченом броју случајева, може бити нижа, не само од тржишне, како то дозвољава Закон (члан 207. став 3), већ и од њихове номиналне вриједности.

Поред овога, давалац иницијативе истиче да преузете одредбе Комисија није ни језички прилагодила подзаконском акту, те је тако, у тачки б) члана 18. став 2. Правилника, дословно преписана законска формулација „утврђеним овим законом“. На основу изложеног предлаже да Суд утврди да оспорена одредба Правилника није у складу са Уставом и Законом о привредним друштвима, као и да Суд, до доношења коначне одлуке, обустави њену примјену.

У одговору Комисије за хартије од вриједности Републике Српске истиче се да је, ради провођења послова утврђених Законом о тржишту хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 и 4/17), ова Комисија  овлашћена да, између осталог, доноси правилнике (члан 260. тачка а) и члан 254. став 3. истог закона). Поред тога, наводи се да је, сходно члану 23. став 1. и чл. 142. и 301. поменутог закона, Комисија дужна да подзаконским актом пропише продајну цијену хартија од вриједности или начин њеног утврђивања, због чега давалац иницијативе погрешно закључује да законом није одређено да ће се нижим правним актом прописати случајеви када је могуће емитовати хартије од вриједности по цијени нижој од номиналне. Како је чланом 60. Закона о тржишту хартија од вриједности прописан обавезан садржај одлуке о емисији хартија од вриједности, те да, у складу са чланом 23. став 1. истог закона, ова одлука мора садржавати податак о њиховој цијени, доносилац оспореног акта сматра да је поступао у границама својих надлежности када је оспореним правилником, поред другог, уредио начин утврђивања продајне цијене акција. Такође, у одговору се наводи да члан 4. Правилника о измјенама и допунама Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности  регулише у складу са чланом 207. став 1. Закона о привредним друштвима, који општом одредбом дозвољава да продајна цијена акција може бити нижа од њихове номиналне вриједности. Како се наводи, законодавац је у ставу 3. члана 207. овог закона, између осталог, прописао да се тржишна цијена акција утврђује у складу са прописима којима се уређује тржиште хартија од вриједности. Законодавац се, притом, није упуштао у уређивање начина утврђивања ове цијене, јер је у надлежности Комисије да регулише услове под којима се тргује, не само акцијама већ хартијама од вриједности уопште. Надаље, доносилац оспореног акта истиче да је, с обзиром на предмет регулисања, Закон о тржишту хартија од вриједности lex specialis у односу на Закон о приврединим друштвима. Такође, оспореним чланом Правилника таксативно је наведено када продајна цијена акција може бити мања од номиналне, чиме је спријечена могућност да у другим случајевима акције буду емитоване по цијени далеко нижој од номиналне вриједности, што је у сагласности са обавезом Комисије да штити интересе инвеститора и јавности. Доносилац акта не спори да је приликом прописивања поменутих случајева преузео одредбу члана 207. став 3. Закона о привредним друштвима, те истиче да то не може бити разлог неуставностии оспореног правилника, док је текст "утврђен овим законом" (члан 18. став 2. тачка б) Правилника) омашком преузет у дословном облику. С обзиром на наведено, истиче се да је иницијатива неоснована те се предлаже да је Суд не прихвати.  

Правилник о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/12, 88/3, 107/16) донијела је Комисија за хартије од вриједности Републике Српске на основу члана 254. став 3, члана 260. тачка а), члана 301. тачка б), а у вези са чланом 11. став 8, чланом 14. став 3), чланом 26. став 2, чланом 27. ст. 2. и 4, чланом 37. став 7, чланом 40. став 2, те чланом 60. став 5. Закона о тржишту хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 92/06, 34/09 и 30/12), као и чланом 108. став 3. Закона о инвестиционим фондовима („Службени гласник Републике Српске“ број 92/06), док је Исправку Правилника о измјенама и допунама Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ број 111/16) дала предсједница Комисије за хартије од вриједности Републике Српске на основу члана 253. Закона о тржишту хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13 и 108/13).

Оспореним чланом 18. став 2. Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/12, 88/13, 107/16 и 111/16) прописано је да продајна цијена може бити нижа од номиналне или тржишне цијене у случају емисије: а) акција по вриједности утврђеној за варанте или за замјенљиве обвезнице, б) обичних акција у складу са поступком утврђеним овим законом за извршење права пречег уписа акција постојећих акционара по вриједности која не може бити нижа од 90% од њихове тржишне цијене, в) акција у поступку реорганизације друштва и г) акција брокеру или другом посреднику ради њихове препродаје по тржишној вриједности, по вриједности која може бити мања од тржишне вриједности, али не више од износа посредничке провизије утврђене као проценат од вриједности по којој се издају акције, с тим да она не може прећи 10% тржишне вриједности тих акција.

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног члана 18. став 2. Правилника Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7);  да Република, између осталог, уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе, правни положај предузећа и других организација, њихових удружења и комора (тачка 6. члана 68. Устава који је замијењен Амандманом XXXII на Устав);  да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти (члан 69. став 1); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, док прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

Суд је, такође, узео у обзир да је чланом 207. Закона о привредним друштвима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 127/08, 58/09, 100/11, 67/13 и 100/17) прописано: да продајна цијена акција може бити нижа од њихове номиналне вриједности (став 1), те да продајна цијена акција може бити нижа од тржишне цијене утврђене у складу са прописима којим се уређује тржиште хартија од вриједности за: издавање акција по вриједности утврђеној за варанте или за замјенљиве обвезнице, као и за издавање обичних акција у складу са поступком утврђеним овим законом за извршење права пречег уписа акција постојећих акционара по вриједности која не може бити нижа од 90 % од њихове тржишне цијене, те издавање акција у поступку реорганизације друштва и издавање акција брокеру или другом посреднику ради њихове препродаје по тржишној вриједности, по вриједности која може бити мања од тржишне вриједности али не више од износа посредничке провизије утврђене као проценат од вриједности по којој се издају акције, с тим да она не може прећи 10 % тржишне вриједности тих акција (став 3. тач. а), б), в) и г).

Законом о тржишту хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 92/06, 34/09, 30/12, 59/13, 108/13 и 4/17) порописано је: да се њиме, поред другог, уређује заштита интереса титулара права из хартија од вриједности и инвеститора на тржишту хартија од вриједности, као и организација и надлежност Комисије за хартије од вриједности Републике Српске (члан 1. тач. д) и е); да су хартије од вриједности, у смислу овог закона, и хартије од вриједности у ужем смислу (члан 3. став 1. тачка а); да су хартије од вриједности у ужем смислу, између осталог, власничке хартије од вриједности (члан 4. тачка а); да су власничке хартије од вриједности акције које емитује акционарско друштво у складу са овим законом и законом којим се уређује пословање привредних друштава и које представљају својину на дијелу основног капитала акционарског друштва (члан 4а. став 1); да одлука о емисији хартија од вриједности обавезно садржи продајну цијену или начин њеног утврђивања (члан 23. став 1. тачка л); да ближе услове под којима се хартијама од вриједности тргује на берзи и другом уређеном јавном тржишту прописује Комисија (члан 142); да је Комисија за хартије од вриједности Републике Српске стално и независно правно лице, основано ради уређивања и контроле емитовања и промета хартија од вриједности, чије су надлежности и обавезе утврђене овим законом (члан 244. став 1); да предсједник Комисије потписује прописе и акте из надлежности Комисије, доноси појединачне акте који се односе на учеснике у промету хартија од вриједности, заступа и представља Комисију према другим институцијама и учесницима у промету хартија од вриједности, сазива сједнице и предсједава њиховим радом, да је одговоран за провођење прописа Комисије, одлучује о заснивању и престанку радног односа, платама и извршавању обавеза запослених у стручним службама (члан 253); да ради спровођења и извршавања послова утврђених овим и другим законом, Комисија доноси правилнике, наредбе, упутства, правила и друге опште акте (члан 254. став 3); да је Комисија, између осталог, надлежна да доноси опште акте у спровођењу овог и других закона, када је за то овлашћена законом, утврђује правила трговања хартијама од вриједности, прописује опште и посебне услове пословања које морају испуњавати правна лица којима Комисија даје дозволу за обављање послова или дјелатности (члан 260. став 1. тач. а), ж) и и). Такође, Суд је узео у обзир да је Законом о тржишту хартија од вриједности који је објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 92/06 од 22. септембра 2006. године, а који је ступио на снагу осмог дана од дана објављивања, прописано да је Комисија дужна да, у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона, усклади и донесе, поред осталог, Правилник о условима и поступку емисије хартија од вриједности (члан 301. тачка б).

С обзиром на наведено, Суд је утврдио да су Законом о тржишту хартија од вриједности уређене надлежности и обавезе Комисије за хартије од вриједности Републике Српске, као сталног и независног правног лица, основаног ради уређивања и контроле емитовања и промета хартија од вриједности. Комисији су овим законом дата и нормативна овлашћења, односно овлашћење да доноси опште акте у спровођењу овог и других закона, када је за то овлашћена законом, те је, између осталог, обавезана да у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона усклади и донесе Правилник о условима и поступку емисије хартија од вриједности. С тим у вези, Комисија за хартије од вриједности Републике Српске била је овлашћена да донесе оспорени правилник, као и да њиме разради одредбе Закона о тржишту хартија од вриједности и Закона о привредним друштвима.

Међутим, Суд је оцијенио да је, уређујући питање продајне цијене акција на оспорени начин, Комисија за хартије од вриједности предметну материју нормирала другачије у односу на законско рјешење предвиђено Законом о привредним друштвима, што је супротно њеним Уставним овлашћењима и овлашћењима садржаним у Закону о тржишту хартија од вриједности.

Суд је, наиме, утврдио да је чланом 4. Правилника о измјенама и допунама Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ број 107/16), те Исправком овог правилника објављеној у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 111/16, у текст раније важећег члана 18. став 2. Правилника о условима и поступку емисије хартија од вриједности („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/12 и 88/13), а којим је у цјелини био преузет члан 207. став 3. Закона о привредним друштвима, интегрисано прописивање из става 1. истог члана овог закона. Тиме су, у оквиру важећег, тј. оспореног члана 18. став 2. Правилника, обједињене одредбе ст. 1. и 3. члана 207. Закона о привредним друштвима, али на начин да је овим измијењен смисао законског прописивања. Будући да оспорени члан 18. став 2. Правилника, за разлику од члана 207. став 1. предметног закона, ограничава број случајева када продајна цијена акција може бити нижа од њихове номиналне вриједности, Суд је оцијенио да описано обједињавање нема карактеристике разраде, већ суштинске измјене законског прописивања. Овим је, према мишљењу Суда, доносилац оспореног Правилника прекорачио границе свог овлашћења да детаљније уреди предмет продајне цијене акција.  Преузимање законске норме подзаконским актом оправдано је, искључиво, због потребе прецизнијег уређења законске материје, те је при томе неопходно да се понављањем не измијени суштина преузете одредбе и то независно од њене формалне или материјалне перфектности. Будући да из формулације оспореног члана 18. став 2. Правилника није несумњиво јасно да њиме прописана права и обавезе проистичу из преузетих одредаба Закона о привредним друштвима, Суд је утврдио да је истим нарушена хомогеност правног система, те је извор несигурности у примјени права. Такође, није од уставноправног значаја аргументација према којој је оспорено прописивање посљедица других законских рјешења која уређују овлашћења Комисије, јер је очигледно да предмет регулисања оспореног члана Правилника не одражава разраду таквих рјешења.

Исто тако, с обзиром на чињеницу да оспорено прописивање није у функцији извршења законске материје, већ у исту интервенише, Суд је утврдио да је Комисија за хартије од вриједности, нормирајући као у члану 18. став 2. Правилника, у дијелу који гласи: „номиналне или“, поступила супротно чл. 142. и 301. тачка б) Закона о тржишту хартија од вриједности, јер је предметну материју регулисала шире од овлашћења да пропише ближе услове под којима се хартијама од вриједности тргује на берзи и другом уређеном јавном тржишту. На тај начин Комисија је изашла и ван надлежности из члана 254. став 3. Закона о тржишту хартија од вриједности, којим је овлашћена да доноси, између осталог, и правилнике, али искључиво ради спровођења и извршавања послова утврђених овим и другим законом.

Регулишући предметну материју на оспорени начин, Комисија за хартије од вриједности Републике Српске је, према оцјени Суда, поступила супротно зајемченим начелима владавине права и подјеле власти из члана 5. став 1. ал. 4. и 7. и члана 69. став 1. Устава, као и зајемченом начелу уставности и законитости из члана 108. Устава.

Имајући у виду да је чланом 115. Устава утврђен стандард оцјене у поступцима апстрактне контроле уставности, Суд је оцијенио да наводи којима се указује на језичке пропусте приликом преузимања законских норми, нису од уставноправног значаја.

Такође, будући да је мериторно одлучено о уставности и законитости оспорене одредбе, Суд је оцијенио да је беспредметно разматрање захтјева даваоца иницијативе за обуставу њене примјене.

С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.