Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i b) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2017. godine, d o n i o  j e

O  D  L  U  K  U

Utvrđuje se da član 4. stav 2, član 5. st. 2. i 3. i član 6. Uputstva o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 78/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16) i Zakonom o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14 i 33/14).   

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 4. stav 1. i člana 5. stav 1. Uputstva iz stava 1. izreke ove odluke.

O b r a z l o ž e nj e

Ljiljana Milosavljević iz Banje Luke dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti čl. 4, 5. i 6. Uputstva o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 78/16), (u daljem tekstu: Uputstvo), koje je donio ministar uprave i lokalne samouprave u Vladi Republike Srpske. Davalac inicijative osporava navedene odredbe Uputstva, kojima je propisan način obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u organima uprave, u odnosu na član  18. stav 1. tačka b) Zakona o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14 i 33/14), čl. 9. i 10. stav 1. Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16), čl. 1. i 6. stav 1. tačka 2) Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 67/16). U obrazloženju navedenog ističe se: da Zakon o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske i Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u organima uprave Republike Srpske ne pravi razliku u pogledu načina prevoza (javnog ili privatnog); da je izbor prevoznog sredstva stvar slobodne odluke zaposlenog; da nema zakonskog osnova za umanjenje prava zaposlenog na naknadu troškova prevoza ukoliko to pravo ne ostvaruje putem mjesečne karte, niti ugovorene cijene mjesečne karte, tj. naknadu troškova prevoza u visini od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte, kako je to propisano Uputstvom; te se zaključuje da je osporeno propisivanje diskriminatornog karaktera, kao i da su svi zaposleni, koji po bilo kom osnovu ostvaruju pravo na naknadu troškova prevoza, oštećeni ovakvim načinom obračuna. Na osnovu izloženog, po mišljenju davaoca inicijative, ovakvim propisivanjem narušene su odredbe člana 5. stav 1. alineja 5, čl. 10, 45. i  108. Ustava Republike Srpske.

Ministarstvo uprave i lokalne samouprave Republike Srpske kao donosilac osporenog akta nije dalo odgovor na navode iz inicijative, a iz mišljenja koje je dostavila Vlada Republike Srpske proizlazi, između ostalog, da je inicijativa neosnovana. Uz konstataciju da je Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u organima uprave Republike Srpske utvrđeno pravo zaposlenih na naknadu troškova prevoza, istaknuto je da su osporenim Uputstvom detaljnije propisani uslovi za ostvarivanje pomenutog prava i visine naknade, te da ovakvim načinom obračuna troškova prevoza zaposleni nisu dovedeni u neravnopravan položaj, već pod jednakim uslovima ostvaruju jednaka prava, tj. omogućeno je korišćenje jednog od alternativno predviđenih načina obračuna ove naknade. S obzirom na navedeno predloženo je da Sud ne prihvati datu inicijativu.  

Uputstvo o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 78/16) donio je ministar uprave i lokalne samouprave, uz prethodno pribavljeno Mišljenje Sindikata uprave Republike Srpske, na osnovu člana 69. stav 4. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), tač. III i V Odluke Vlade Republike Srpske o utvrđivanju uvećanja plate, visine primanja po osnovu rada i visine pomoći radniku, broj: 04/1-012-2-1406/16 od 29. juna 2016. godine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 53/16), i člana 6. stav 1. tačka 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 67/16).

Osporenim članom 4. ovog uputstva propisano je da zaposleni u organu uprave ima pravo na naknadu troškova prevoza u javnom gradskom saobraćaju kod dolaska na posao i povratka sa posla u visini pune cijene mjesečne karte kod prevoznika koji vrši prevoz putnika u gradskom, prigradskom ili međugradskom linijskom saobraćaju (stav 1) i da se  naknada troškova prevoza iz stava 1. ovog člana ostvaruje tako što zaposleni svakog mjeseca, prilikom obračuna troškova prevoza, prilaže mjesečnu kartu izdatu na svoje ime, a naknada mu se isplaćuje na tekući račun (stav 2). 

Osporenim članom 5. istog uputstva propisano je da zaposleni u organu uprave koji svoje pravo ne ostvaruje na način propisan u članu 4. ovog uputstva ima pravo na naknadu troškova prevoza u javnom gradskom saobraćaju kod dolaska na posao i povratka sa posla u visini do pune ugovorene cijene mjesečne karte kod prevoznika koji vrši prevoz putnika u gradskom, prigradskom ili međugradskom linijskom saobraćaju (stav 1), da se naknada prevoza ostvaruje uplatom iznosa ugovorene cijene mjesečne karte kod ovlašćenog prevoznika (stav 2) i da ugovaranje cijene mjesečne karte kod ovlašćenog prevoznika vrši rukovodilac organa uprave ili lice koje on ovlasti u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (stav 3).   

            Osporenim članom 6. ovog uputstva propisano je da zaposleni koji svoje pravo na naknadu troškova prevoza ne ostvaruje putem ugovorene cijene mjesečne karte, a kojem je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta više od četiri kilometra, pripada pravo na troškove prevoza u visini od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene  cijene mjesečne karte.   

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi Uputstva, Sud imao u vidu da je Zakonom o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16) propisano da se odredbe ovog zakona primjenjuju i na zaposlene u republičkim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (član 2. stav 2), da su odredbe opšteg akta koje utvrđuju nepovoljnija prava ili nepovoljnije uslove rada od prava i uslova utvrđenih ovim zakonom nezakonite i umjesto njih primjenjuju se odredbe ovog zakona (član 10. stav 1), da poslodavac radniku isplaćuje naknadu troškova prevoza kod dolaska na posao i povratka s posla, ukoliko prevoz nije organizovan od strane poslodavca; da se visina i način ostvarivanja primanja iz stava 1. ovog člana uređuju kolektivnim ugovorom (član 132. stav 1. tačka 2) i stav 2) i da se kolektivnim ugovorom, u skladu sa zakonom i drugim propisom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa (član 238. stav 1). Zakonom o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14 i 33/14) uređen je način utvrđivanja plata, naknada i ostalih ličnih primanja državnih službenika i ostalih zaposlenih u ministarstvima, drugim republičkim organima uprave i zaposlenih u stručnim službama Vlade Republike Srpske (član 1), te propisano da zaposleni imaju pravo na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, a visina naknade iz stava 1. ovog člana reguliše se posebnim kolektivnim ugovorom (član 18. stav 1. tačka b) i stav 2). Pored toga, Zakonom o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16) propisano je da organi uprave, između ostalih, donose uputstvo kojim se određuje način na koji organ uprave i nosioci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa (član 69. st. 1. i 4), te da organi uprave mogu donositi propise iz člana 69. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade i da organi uprave ne mogu aktima iz člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (član 70. st. 1. i 2).          

Polazeći od izloženog, Sud je ocijenio da je ministar uprave i lokalne samouprave, bio ovlašćen da uputstvom čije su odredbe osporene razradi i konkretizuje postojeće zakonske odredbe u pogledu načina obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u organima uprave. Međutim, navedeno zakonsko ovlašćenje ne daje mogućnost donosiocu akta da uputstvom, kao podzakonskim aktom, s ciljem sprovođenja pojedinih odredbi zakona, na drugačiji način uredi pitanje ostvarivanja prava zaposlenih u organima uprave na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i povratka sa posla. Naime, Sud je utvrdio da je donosilac osporenim članom 4. stav 2. Uputstva propisao da zaposleni svakog mjeseca, prilikom obračuna troškova prevoza, prilaže mjesečnu kartu na svoje ime, kao uslov za ostvarivanje naknade trškova prevoza u javnom gradskom saobraćaju. Kako ovaj uslov zakonom nije predviđen, to je, po ocjeni Suda, donosilac akta ovakvim propisivanjem izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja.

Takođe, Sud je ocijenio da je donosilac akta prekoračio zakonom utvrđena ovlašćenja i kada je osporenim članom 5. stav 2. Uputstva propisao da se predmetna naknada ostvaruje uplatom iznosa ugovorene cijene mjesečne karte kod ovlašćenog prevoznika. Ovakva ocjena proizlazi iz navedenih zakonskih odredbi, kojima je okvirno određen način ostvarivanja ovog prava radnika, tj. da naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla poslodavac isplaćuje radniku, ukoliko prevoz nije organizovan od strane poslodavca. Kako su osporene odredbe člana 5. stav 2. i 3. Uputstva u pravnoj i funkcionalnoj vezi, Sud je, kao nezakonitu ocijenio i odredbu člana 5. stav 3. ovog akta.

Pored toga, Sud je utvrdio da osporeni član 6. Uputstva, kojim je propisano da zaposleni koji svoje pravo na naknadu troškova prevoza ne ostvaruje na jedan od navedenih načina, a kojem je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta više od četiri kilometra, ima pravo na naknadu troškova prevoza u visini od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte, nije u saglasnosti sa odredbama Zakona o radu i Zakona o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske. Iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi da zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, u visini i na način predviđen kolektivnim ugovorom. Saglasno ovom ovlašćenju, Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u organima uprave Republike Srpske uređeno je pitanje predmetne naknade, na način da se zaposlenima isplaćuje naknada troškova prevoza, kod dolaska na posao i povratka sa posla, kojima je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta preko četiri kilometra u visini pune cijene prevozne karte u javnom saobraćaju, što će se bliže urediti instruktivnim aktom koji donosi ministar, uz prethodno pribavljeno mišljenje Sindikata uprave. Dakle, zakonodavac je, shodno svojoj procjeni, već utvrdio visinu naknade troškova prevoza zaposlenih sa mjestom stanovanja udaljenog od radnog mjesta više od četiri kilometra. Po ocjeni Suda, donosilac Uputstva nije bio ovlašćen da odredi visinu predmetne naknade od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte za zaposlene kojima je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta više od četiri kilometra, kako je to propisano osporenim članom 6. ovog akta, i time izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlaćenja.

Imajući u vidu da osporene odredbe člana 4. stav 2, člana 5. st. 2. i 3. i člana 6. Uputstva nisu u saglasnosti sa zakonom, Sud je utvrdio da su u nesaglasnosti i sa odredbom člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kojoj propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti  sa zakonom.

Takođe, Sud je ocijenio da je propisivanje iz člana 4. stav 1. i člana 5. stav 1. Uputstva saglasno sa Zakonom o radu i Zakonom o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske. Naime, donosilac osporenog akta je, po ocjeni Suda, u okviru svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja i obaveza, propisao način obračuna i visinu naknade troškova prevoza za zaposlene u upravi isplatom na tekući račun, odnosno u visini pune cijene mjesečne karte kod prevoznika koji vrši prevoz putnika u gradskom, prigradskom ili međugradskom linijskom saobraćaju. S obzirom na navedeno Sud u ovom dijelu nije prihvatio inicijativu.       

          Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.  

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.