Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske,  člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobra 2017.  godine,  d o n i o  j e

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti čl. 36, 37, 38, 39, 47. i 54. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 30/10 i 102/12). 

O b r a z l o ž e nj e  

Neđo Mišeljić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti čl. 36, 37, 38, 39, 47. i 54. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 30/10 i 102/12). U inicijativi se navodi da osporene odredbe Zakona, kojima su propisana prava nezaposlenih lica, uslovi za njihovo ostvarivanje i trajanje, visine novčane naknade za nezaposleno lice, te predviđeni slučajevi prestanka vođenja evidencije o nezaposlenom licu, nisu u saglasnosti sa čl. 10, 33, 39, 43. i 45. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative smatra da su osporena zakonska rješenja neadekvatna, odnosno neopravdana u pogledu uslova za ostvarivanje prava iz čl. 36. i 37. Zakona, kao i prava na penzijsko i invalidsko osiguranje za određeni krug nezaposlenih lica iz člana 37. Zakona, te dužine trajanja tih prava određene članom 39. Zakona, odnosno da su narušena ustavna načela prava na rad i slobodu rada, te socijalnu sigurnost. Pored toga, osporavajući navedene odredbe zakona davalac inicijative navodi da se njima dovode u neravnopravan položaj nezaposlena lica u pogledu visine, odnosno osnovice za obračun novčane naknade. Uz to, po mišljenju davaoca inicijative, prilikom uređivanja predmetne materije, pored kriterijuma staža osiguranja, treba primijeniti kriterijum stepen obrazovanja prilikom utvrđivanja plata u realnom i javnom sektoru u cilju, kako je navedeno, eliminisanja dispariteta. Zbog toga nezaposlena lica, smatra davalac inicijative, nemaju jednak tretman. Ukazujući na probleme u praksi, koje ima prilikom ostvarivanja svojih prava iz radnog odnosa, kao i prava nezaposlenog lica, uz analizu ekonomskog i socijalnog statusa svoje porodice, davalac inicijative predlaže da Sud, do konačne odluke, obustavi primjenu osporenog Zakona, te opštih akata koja regulišu predmetnu materiju.    

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

Odredbama osporenog člana 36. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 30/10 i 102/12) propisano je: da pored prava iz člana 35. stav 1. ovog zakona nezaposleno lice kome je, u smislu Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/00, 40/00, 47/02, 38/02, 38/03, 66/03 i 20/07), prestao radni odnos bez njegovog zahtjeva, saglasnosti ili krivice, a koje ima najmanje osam mjeseci neprekidnog staža osiguranja u posljednjih 12 mjeseci ili 12 mjeseci sa prekidima u posljednjih 18 mjeseci ima pravo na: a) novčanu naknadu, b) zdravstveno osiguranje i v) penzijsko i invalidsko osiguranje (stav 1), da pravo iz stava 1. tačka a) ovog člana nezaposleno lice ostvaruje u Zavodu, a prava iz tačke b) i v) u nadležnom fondu, u skladu sa zakonom (stav 2), da pravo iz stava 1. ovog člana, pod istim uslovima, pripada i licu koje je prestalo da obavlja samostalnu djelatnost zbog ekonomskih ili tehnoloških razloga (stav 3) i da se prekid kraći   od 30 dana ne smatra prekidom staža osiguranja (stav 4).

Osporenim članom 37. ovog zakona propisano je: da pored prava iz člana 36. stav 1. ovog zakona nezaposlenom licu iz člana 4. ovog zakona pripada pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje u trajanju do tri godine, ukoliko sa tim stažom osiguranja ispunjava uslov za starosnu penziju (stav 1), da pravo iz stava 1. ovog člana nezaposleno lice ostvaruje u nadležnom fondu, u skladu sa zakonom (stav 2).

Odredbama osporenog člana 38. istog zakona propisano je: da prava iz člana 36. st. 1. i 3. ovog zakona nezaposleno lice može ostvariti pod uslovom da je za vrijeme propisanog minimuma staža osiguranja uplaćen doprinos za osiguranje od nezaposlenosti za sve radnike (stav 1), da prava iz člana 35. i 36. ovog zakona ostvaruju i strani državljani i lice bez državljanstva pod uslovima predviđenim ovim zakonom i Zakonom o zapošljavanju stranih državljana i lica bez državljanstva („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 24/09 i 117/11), (stav 2), da prava iz člana 36. ovog zakona nezaposleno lice ima od prvog dana prestanka radnog odnosa ako se prijavi Zavodu u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa i podnese zahtjev, a ako se prijavi Zavodu nakon isteka tog roka, prava mu počinju teći od dana prijavljivanja Zavodu, umanjena za period kašnjenja (stav 3).        

Osporenim članom 39. ovog zakona propisano je: da dužina trajanja prava iz člana 36. ovog zakona zavisi od dužine staža osiguranja nezaposlenog lica i može iznositi neprekidno najviše: a) za staž osiguranja do 12 mjeseci – mjesec dana, b) za staž osiguranja od jedne do dvije godine – dva mjeseca, v) za staž osiguranja od dvije do pet godina – tri mjeseca, g) za staž osiguranja od pet do 15 godina – šest mjeseci, d) za staž osiguranja od 15 do 30 godina – devet mjeseci i za staž osiguranja preko 30 godina – 12 mjeseci (stav 1) i da kod ponovnog ostvarivanja prava na novčanu naknadu u staž osiguranja se uračunava samo staž osiguranja koji je nezaposleno lice ostvarilo poslije primanja posljednje novčane naknade (stav 2).  

Osporenim odredbama člana 47. istog zakona propisano je: da visina novčane naknade iznosi: a) za nezaposleno lice koje ima do 15 godina staža osiguranja 40% od prosječne plate koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednja tri mjeseca rada, b) za nezaposleno lice koje ima više od 15 godina staža osiguranja 45% od prosječne plate koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednja tri mjeseca rada (stav 1), da iznos novčane naknade iz prethodnog stava ne može biti niži od 30% prosječne neto plate niti viši od iznosa jedne prosječne neto plate u Republici za prethodnu godinu prema podacima Republičkog zavoda za statistiku objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srpske“ (stav 2) i da se novčana naknada isplaćuje mjesečno (stav 3).        

Osporenim članom 54. ovog zakona propisano je: da se evidenciju o nezaposlenom licu Zavod prestaje voditi ako to lice: a) zaključi ugovor o radu, b) odjavi se sa evidencije, v) samostalno ili sa drugim licem osnuje privredno društvo, g) obavlja preduzetničku djelatnost, d) postane vlasnik ili suvlasnik više od 51% udjela u nekom pravnom subjektu, đ) otpočne da se bavi registrovanom poljoprivrednom djelatnošću, e) ostvari pravo na starosnu, invalidsku ili porodičnu penziju, ž) postane potpuno nesposobno za rad, z) stupi na izdržavanje kazne zatvora duže od tri mjeseca, i) ne javi se jedanput u 60 dana, odnosno 30 dana korisnici novčane naknade, a ne obavijesti Zavod o opravdanim razlozima u roku od osam dana od dana nastanka tih razloga, j) postane učenik ili redovni student, k) izjavi da u skladu sa članom 48. ovog zakona rješava svoje zaposlenje, l) navrši 65 godina života, lj) bez opravdanog razloga ne odazove se na poziv Zavoda ili drugog nadležnog organa radi angažovanja na javnim radovima i na otklanjanju posljedica više sile, m) neopravdano odbije da prihvati ponuđeno zaposlenje u mjestu prebivališta ili na udaljenosti do 50 kilometara od mjesta prebivališta, koje odgovara njegovim stručnim kvalifikacijama i radnim sposobnostima i n) neopravdano odbije da se na zahtjev Zavoda stručno osposobi, dokvalifikuje ili prekvalifikuje za zanimanje koje odgovara stepenu njegove stručne spreme ili ako svojom krivicom prekine, odnosno ne završi obrazovanje (stav 1), da se lica o kojima je Zavod prestao da vodi evidenciju iz razloga navedenih u stavu 1. tačka i) ovog člana ne mogu šest mjeseci nakon prestanka vođenja na evidenciji nezaposlenih lica ponovo prijaviti Zavodu (stav 2), da se lica o kojima je Zavod prestao da vodi evidenciju iz razloga navedenih u stavu 1. tač. lj), m) i n) ovog člana ne mogu 12 mjeseci nakon prestanka vođenja na evidenciji nezaposlenih lica ponovo prijaviti Zavodu (stav 3).                                         

Odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje davalac inicijative osporava navedene odredbe Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti utvrđeno je: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki  pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da građani imaju pravo da učestvuju u obavljanju javnih poslova i da pod jednakim uslovima budu primljeni u javnu službu (član 33), da svako ima pravo na rad i slobodu rada, prinudni rad je zabranjen, da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i pod jednakim uslovima mu je dostupno radno mjesto i funkcija, da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom, da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39), da se pravo zaposlenih i članova njihovih porodica na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje zakonom i kolektivnim ugovorom, jemči se, pod uslovima utvrđenim zakonom, pravo na materijalno obezbjeđenje za vrijeme privremene nezaposlenosti, građanima koji su djelimično sposobni za rad obezbjeđuje se osposobljavanje za odgovarajući posao i uslovi za njihovo zapošljavanje, u skladu sa zakonom i da Republika obezbjeđuje pomoć i socijalnu sigurnost građanima koji su nesposobni za rad i nemaju sredstava za izdržavanje (član 43), kao i da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona i da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju (član 45).    

U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredbi Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti, Sud je, pored citiranih ustavnih odredbi, imao u vidu da je Ustavom utvrđeno da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), kao i da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, radne odnose, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava). 

Ocjenjujući osnovanost razloga sadržanih u inicijativi Sud je imao u vidu da je Zakonom o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 30/10 i 102/12) uređeno posredovanje u zapošljavanju, nosioci funkcije posredovanja u zapošljavanju, zapošljavanje na javnim radovima, osiguranje za slučaj nezaposlenosti, prava nezaposlenih lica i uslovi za njihovo ostvarivanje, te druga pitanja od značaja za organizovano zapošljavanje u Republici (član 1). Prema članu 2. ovog zakona Narodna skupština donosi Strategiju zapošljavanja u Republici, radi čijeg sprovođenja Vlada donosi Akcioni plan za zapošljavanje u Republici, a Zavod za zapošljavanje Republike Srpske, u skladu sa tim, donosi Program za zapošljavanje u Republici. Poslovi posredovanja u zapošljavanju definisani su članom 3. ovog zakona, kao: posredovanje u zapošljavanju, javno obavještavanje o mogućnostima i uslovima zapošljavanja, savjetovanje o izboru zanimanja (profesionalno usmjeravanje), stručno osposobljavanje i priprema za zapošljavanje, sprovođenje programa i mjera aktivne politike za zapošljavanje, i obavljanje organizacionih, stručnih, administrativnih i drugih poslova u vezi sa ostvarivanjem prava nezaposlenih lica na novčane naknade, stručno osposobljavanje, zdravstvenu zaštitu i druga prava, u skladu sa ovim zakonom, dok su čl. 6. do 26. određeni nosioci funkcije posredovanja u zapošljavanju, te način i postupak organizovanog zapošljavanja.

 Odredbama člana 4. st. 1, 2 i 3. ovog zakona definisano je nezaposleno lice, kao lice prijavljeno na evidenciju Zavoda, starosti od 15 do 65 godina života, sposobno ili ograničeno sposobno za rad, koje nije u radnom odnosu ili koje nije na drugi način ostvarilo pravo na rad, koje aktivno traži posao i koje je raspoloživo za rad, tj. ako se jednom u 60 dana javlja nadležnoj službi Zavoda, ako ne odbije ponuđeno odgovarajuće zaposlenje i odgovarajuće dodatno obrazovanje i obuku, ako se javlja na prijavljenu potrebu za slobodnim radnim mjestima i ako traži zaposlenje posredstvom Zavoda i neposredno se obraća poslodavcu radi zaposlenja. Članom 35. ovog zakona propisano je da svako lice koje se prijavi Zavodu radi traženja zaposlenja ima pravo na informisanje o mogućnostima i uslovima zapošljavanja, na posredovanje u zapošljavanju, na savjetovanje o izboru zanimanja i na stručno osposobljavanje i pripremu za zapošljavanje, te da ova prava mogu na lični zahtjev ostvariti i lica koja aktivno traže zaposlenje, odnosno koja su se prijavila na evidenciju radi ostvarivanja drugih prava. Osim ovih prava, nezaposleno lice ima pravo na novčanu naknadu, zdravstveno osiguranje i penzijsko i invalidsko osiguranje, pod uslovom da je tom licu prestao radni odnos bez njegovog zahtjeva, saglasnosti ili krivice, da ima najmanje osam mjeseci neprekidnog staža osiguranja u posljednjih 12 mjeseci ili 12 mjeseci sa prekidima u posljednjih 18 mjeseci, kao i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje u trajanju do tri godine, ukoliko sa tim stažom osiguranja ispunjava uslov za starosnu penziju, koja se može ostvariti pod uslovom da je za vrijeme propisanog minimuma staža osiguranja uplaćen doprinos za osiguranje od nezaposlenosti za sve radnike, dok dužina trajanja ovih prava zavisi od dužine staža osiguranja nezaposlenog lica, kako je to propisano osporenim čl. 36, 37, 38. i 39 ovog zakona. Prestanak navedenih prava iz čl. 36. i 37. prije isteka roka iz člana 39, propisan je odredbama člana 43. ovog zakona. Pored toga, osporenim članom 47. ovog zakona određena je visina novčane naknade do 15 godina staža osiguranja 40%, odnosno više od 15 staža osiguranja 45% od prosječne plate koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednja tri mjeseca rada, te da iznos novčane naknade ne može biti niži od 30% prosječne neto plate niti viši od iznosa jedne prosječne neto plate u Republici za prethodnu godinu prema podacima Republičkog zavoda za statistiku objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srpske“, a isplaćuje se mjesečno. Uređujući pitanje evidenije nezaposlenih lica, članom 51. st. 1, 3. i 4. propisano je da se nezaposleno lice, radi ostvarivanja prava propisanih ovim zakonom, prijavljuje organizacionoj jedinici Zavoda, nadležnoj prema mjestu njegovog prebivališta, da Zavod vodi posebne evidencije o: nezaposlenim licima koja ostvaruju prava iz čl. 36. i 37. ovog zakona, nezaposlenim licima koja traže zaposlenje i ostvaruju samo prava iz člana 35. stav 1. ovog zakona, zaposlenim licima koja traže promjenu zaposlenja i nezaposlenim licima koja aktivno ne traže zaposlenje, te da je posebnim zakonom propisana vrsta i sadržina evidencija koje vodi Zavod. Prema članu 52. ovog zakona, nezaposleno lice je dužno da se jedanput u 60 dana javlja organizacionoj jedinici Zavoda, lice koje se prijavilo na evidenciju i koje aktivno ne traže zaposlenje dužno je da se jedanput u šest mjeseci javlja organizacionoj jedinici Zavoda, te da je nezaposleno lice dužno da o promjeni adrese prebivališta i kontakt telefona obavijesti Zavod u roku od osam dana, dok su osporenim članom 54. ovog zakona predviđeni slučajevi prestanka vođenja evidencije o nezaposlenom licu.              

Ocjenjujući sadržaj osporenih članova navedenog zakona, odnosno način na koji su predmetni odnosi regulisani ovim odredbama, Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem nije došlo do povrede ustavnih garancija iz čl. 10, 33, 39, 43. i 45. Ustava Republike Srpske, kako to smatra davalac inicijative. Naime, uslovi za ostvarivanje prava nezaposlenih lica i njihovo trajanje, te određivanja visine novčane naknade, kao i statusa nezaposlenog lica  koji su propisani osporenim odredbama podjednako se odnose na sve subjekte koji se nalaze u istim pravnim situacijama, odnosno koji ispunjavaju zakonom utvrđene kriterije u pogledu staža osiguranja, ispunjavanju uslova za starosnu penziju, prosječne plate ostvarene u posljednja tri mjeseca i dr. te, po ocjeni Suda, ne dovode do povrede načela ravnopravnosti i jednakosti pred zakonom iz člana 10. Ustava. Polazeći od navedenih ustavnih odredbi, Sud je ocijenio da je zakonodavac postupio u granicama svojih ustavnih ovlašćenja propisujući, kao jedan od uslova za ostvarivanje prava na novčanu naknadu nezaposlenog lica, okolnost da tom licu radni odnos nije prestao njegovom voljom ili krivicom, kao i da pravo na novčanu naknadu nezaposlenom licu pripada, pored ostalog, kad ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju. Isto tako, citiranim odredbama osporenog zakona, po ocjeni Suda, nije došlo do povrede prava zajemčenih čl. 39. i 43. Ustava, odnosno prava na rad i slobodu rada, prava na jednake mogućnosti u zaposlenju, prava na materijalno obezbjeđenje za vrijeme privremene nezaposlenosti, te osposobljavanja za odgovarajući posao, kako to navodi davalac inicijative. Sud je, takođe, ocijenio da iz navedenih ustavnih odredbi proizlazi da je socijalno osiguranje obavezno za zaposlene po osnovu Ustava, dok se za druge građane to osiguranje uređuje zakonom, a to znači da sredstva za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog socijalnog osiguranja za slučaj privremene nezaposlenosti obezbjeđuju zaposleni, drugi osiguranici i korisnici u skladu sa zakonom. Stoga, po ocjeni Suda osnov za plaćanje doprinosa, prema zakonu, istovremeno i osnov za utvrđivanje prava. Na osnovu navedenog Sud je utvrdio da je propisivanje kao osporenim čl. 36, 37, 38, 39, 47. i 54. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 30/10 i 102/12), saglasno ovlašćenjima zakonodavca utvrđenim odredbama čl. 39. i 43. i tačke 12. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava.

U pogledu ostalih navoda iznesenih u inicijativi, kao što je pitanje opravdanosti osporenih zakonskih rješenja, Sud je utvrdio da propisivanje kao u ovim zakonskim odredbama predstavlja odraz cjelishodne procjene zakonodavca i zakonodavne politike u uređivanju predmetne materije, što prema članu 115. Ustava, ne može biti predmet ustavnosudske kontrole.  

S obzirom na činjenicu da je meritorno odlučeno o ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi, Sud je ocijenio da je bespredmetno razmatranje zahtjeva davaoca inicijative za obustavu primjene osporenog Zakona, te opštih akata koja regulišu predmetnu materiju.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.      

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić,  Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.