Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobra 2017. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 20. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o radu  („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16).

O b r a z l o ž e nj e

Aleksandar Arnaut iz Banja Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 20. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/16). U inicijativi i njenoj dopuni navodi se da osporeni član kolektivnog ugovora nije u saglasnosti sa članom 38. stav 1. i, s njim u vezi, članom 49. stav 3. (u suštini tačka 2. Amandmana LVII kojim je dopunjeno poglavlje o ljudskim pravima i osnovnim slobodama) i članom 108. stav 1. i 2. Ustava Republike Srpske, te sa članom 19. stav 2. i 3. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.  118/08, 117/11 i 37/12) kao i sa članom 8. Zakona o visokom obrazovanju.

Davaoc inicijative ističe da je ovim Posebnim kolektivnim ugovorom dato manje prava nego Zakonom o državnim službenicima, jer se istim propisuje najviše devedeset dana za neplaćeno odsustvo u slučaju stručnog usavršavanja, dok je Zakonom o državnim službenicima propisano najviše godinu dana, po istom osnovu, te da se Zakonom o radu, u članu 92, propisuje pravo na neplaćeno odsustvo, ali ne i vrijeme koliko ono može da traje. Kako je članom 3. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima propisano da se na zaposlene u Ministarstvu primjenjuje Zakon o državnim službenicima i Zakon o radu, ako ovim zakonom nije drugačije uređeno, i kako ovaj zakon ne reguliše materiju neplaćenog odsustva, to se, po mišljenju podnosioca inicijative, Poseban kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova imao usaglasiti sa Zakonom o državnim službenicima u pogledu vremenskog trajanja neplaćenog odsustva. Takođe, ističe se da, ako se uzme u obzir član 8. Zakona o visokom obrazovanju kojim je utvrđeno trajanje drugog ciklusa akademskih studija (pogrešno naveden treći ciklus) u vremenskom periodu od najmanje jedne godine, očigledno je da nijedno takvo usavršavanje ne traje devedeset dana, kako je posebnim kolektivnim ugovorom propisano.

Po mišljenju davaoca inicijative, osporena odredba kolektivnog ugovora, samim tim, nije u saglasnosti ni sa navedenim ustavnim odredbama, jer se takvom odredbom onemogućava svim zaposlenim u Vladi Republike Srpske, kao istom poslodavcu, pravo na školovanje pod jednakim uslovima. Naime, kako tvrdi davaoc inicijative, ukoliko se navedeni član ne proglasi protivustavnim, policijski službenici će biti diskriminisani u odnosu na državne službenike zaposlene u MUP-u Republike Srpske. Naime, državni službenik bi, na osnovu Zakona o državnim službenicima koji predviđa mogućnost korišćenja neplaćenog odsustva do godinu dana, mogao to pravo iskoristiti ne pozivajući se na Posebni kolektivni ugovor, dok bi policijski službenik mogao da dobije maksimalno tri mjeseca neplaćenog odsustva na osnovu Posebnog kolektivnog ugovora.

Razmatrajući datu inicijativu Sud je rješenjem od 30. novembra 2016. godine, pokrenuo postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 20. stav 2.  Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/16).

U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Ministarstvo unutrašnjih poslova, navodi se da su se ovo ministarstvo i Sindikat radnika unutrašnjih poslova, prilikom zaključivanja osporenog akta, rukovodili članom 92. Zakona o radu, budući da Zakon o policiji i unutrašnjim poslovima ne reguliše detaljno radno-pravni institut „neplaćeno odsustvo“. S obzirom da je Posebni kolektivni ugovor  rezultat pregovora ugovornih strana, te da se relevantni sindikat saglasio sa osporenim rješenjem iz člana 20. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora, Ministarstvo argumentuje da se zbog toga ne može smatrati da je osporenim aktom policijskim službenicima dat manji obim prava od prava zajmčenih Zakonom o radu. U kontekstu izloženog zaključuje se da su tvrdnje davaoca inicijative neosnovane.

U odgovoru koji je Sudu dostavio Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske ukazuje se da se osporeni član 20. stav 2.  Posebnog kolektivnog ugovora primjenjuje na policijske službenike, ali ne i na državne službenike zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova, koji pravo na neplaćeno odsustvo ostvaruju u skladu sa članom 19. Zakona o državnim službenicima, jer se, kako se objašnjava, u slučaju nesaglasnosti pojedinih odredaba ovog posebnog kolektivnog ugovora sa zakonima iz člana 1. istog, primjenjuju odredbe zakona (član 79. osporenog akta). Takođe, navode da je Sindikat uvažio agumentaciju ministra unutrašnjih poslova i ocjenu stručnjaka za bezbjednost, da dugo odsustvovanje policijskih službenika iz procesa rada, uzimajući u obzir prirodu i karakter poslova koje obavljaju, nije prihvatljivo.

Osporeni Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/16) zaključili su, 3. avgusta 2016. godine, Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske, s jedne strane, i ministar unutrašnjih poslova na osnovu ovlašćenja Vlade Republike Srpske broj: 04/1-012-2-1661/16 od 28. jula 2016. godine, s druge strane, a na osnovu člana 240. stav 3. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16) i čl. 13-21 Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 31/14).

Osporeni član 20. stav 2. ovog posebnog kolektivnog ugovora propisuje da neplaćeno odsustvo iz stava 1. ovog člana može trajati do 30 dana, a najduže do 90 dana na posebno obrazloženi zahtjev.

Stavom 1. tačka 3. člana 20. ovog ugovora propisano je da se radniku može odobriti neplaćeno odsustvo radi stručnog usavršavanja u inostranstvu, ukoliko usavršavanje nije na zahtjev i za potrebe Ministarstva. 

Odredbama Ustava, koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe predmetnog posebnog kolektivnog ugovora, zajemčena je sloboda sindikalnog organizovanja i djelovanja (član 41), te utvrđeno da Republika, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje radne odnose i obrazovanje (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav kojim je zamjenjen član 68. Ustava), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Odredbama Ustava, u odnosu na koje davaoc inicijative traži ocjenu ustavnosti i zakonitosti, utvrđeno je da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima (član 38. stav 1), kao i da se odredbe članova 10, 21, 30, 32, 33, 34, 38. i 43. Ustava o pravima i slobodama građana tretiraju kao odredbe o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i odnose se na sve, a ne samo na građane (tačka 2. Amandmana LVII kojim je dopunjeno poglavlje o ljudskim pravima i osnovnim slobodama).

Sud je imao u vidu da je članom 240. stav 3. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16), koji je poslužio kao pravni osnov za donošenje osporenog akta, propisano da posebne kolektivne ugovore za republičku upravu, društvene djelatnosti i javne službe zaključuju Vlada Republike Srpske i reprezentativni sindikati grana i djelatnosti. Pored ovoga, čl. 13-21 Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 31/14), na koga se, takođe, pozivaju ugovorne strane prilikom zaključivanja osporenog akta, uređen je predmet naknade plata, te ostalih ličnih primanja.

 Takođe, članom 2. stav 2. Zakona o radu propisano je da se odredbe ovog zakona primjenjuju i na zaposlene u republičkim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, dok je članom 9. stav 1. ovog zakona regulisano da, između ostalog, kolektivni ugovor ne može da sadrži odredbe kojima se radniku daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom.

Nadalje, Sud je uzeo u obzir da je članom 3. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16 i 110/16) propisano da se na zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova, između ostalog, primjenjuju Zakon o državnim službenicima i Zakon o radu, ako ovim zakonom nije drugačije određeno.

Isto tako, Sud je imao u vidu da je članom 19. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16) određeno da poslodavac može državnom službeniku, na njegov pismeni zahtjev, odobriti neplaćeno odsustvo u slučajevima stručnog ili naučnog usavršavanja u inostranstvu (stav 2. tačka a), kao i da neplaćeno odsustvo iz stava 2. ovog člana može trajati do tri mjeseca, osim u slučajevima stručnog ili naučnog usavršavanja u inostranstvu, koje može trajati do jedne godine (stav 3).

Pored ovoga, članom 8. stav 3. Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 73/10, 104/11, 84/12, 108/13, 44/15 i 90/16), između ostalog, propisano je da se studije drugog ciklusa organizuju nakon prvog ciklusa studija i da traju jednu ili dvije godine.

Članom 1. osporenog akta propisano je da se Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske uređuju prava, obaveze i odgovornosti radnika i poslodavca koje proističu iz rada i po osnovu rada, međusobni odnosi radnika i poslodavca, kao i druga pitanja koja nisu na potpun i cjelovit način uređena Zakonom o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/16), Zakonom o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 31/14), Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16), Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16) i Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 1/16), zatim postupak kolektivnog pregovaranja, sastav i način rada tijela za mirno rješavanje radnih sporova između radnika i poslodavca, međusobni odnosi učesnika u zaključivanju Kolektivnog ugovora i druga pitanja od značaja za uređivanje odnosa između radnika i poslodavca.

Pored toga, stavom 1. člana 2. istog akta propisano je da se odredbama ovog kolektivnog ugovora ne može utvrditi manji obim prava od prava koja su određena zakonima iz člana 1. ovog kolektivnog ugovora.

Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Sud je ocijenio da je osporenim članom 20. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske, a u vezi sa stavom 1. tačka 3. istog člana ovog ugovora, narušen ustavni princip obavezne saglasnosti opštih akata sa zakonom utvrđen članom 108. Ustava Republike Srpske.

Naime, uzimajući u obzir odredbu člana 2. stav 2. Zakona o radu, a imajući u vidu da se na zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova supsidijarno primjenjuju, između ostalog, Zakon o državnim službenicima i Zakon o radu (član 3. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima), Sud je ocijenio da propisivanje iz osporene odredbe Posebnog kolektivnog ugovora nije u saglasnosti sa odredbom člana 9. stav 1. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16).

 Takođe, prema ocjeni Suda, član 19. stav 3. Zakona o državnim službenicima sadrži povoljnije zakonsko rješenje od rješenja iz osporenog člana Posebnog kolektivnog ugovora, jer za potrebe stručnog ili naučnog usavršavanja u inostranstvu, na zahtjev državnog službenika, dopušta mogućnost neplaćenog odsustvovanja u trajanju do jedne godine. Isto tako, potencijalno duže trajanje neplaćenog odsustva, u okviru propisanog perioda, Zakon ne uslovljava obavezom podnošenja posebno obrazloženog zahtjeva, kao što je to slučaj u članu 20. stav 2. osporenog akta.

U skladu sa izloženim, propisivanjem kao u osporenom članu 20. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora da se, između ostalog, radi stručnog usavršavanja u inostranstvu, koje nije na zahtjev i za potrebe Ministarstva, radniku može odobriti neplaćeno odsustvo u trajanju do 30 dana, a najduže do 90 dana na posebno obrazloženi zahtjev, učesnici u zaključivanju osporenog akta su, prema ocjeni Suda, suprotno garancijama iz člana 9. stav 1. Zakona o radu, predvidjeli manji obim prava radnika od prava koja su im priznata zakonom, odnosno, u konkretnom slučaju, članom 19. stav 3. Zakona o državnim službenicima.

Imajući u vidu navedenu neusklađenost osporene odredbe Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/16) sa Zakonom o radu, Sud je ocijenio da ova odredba nije u saglasnosti ni sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kome propisi i drugi opšti akti moraju biti u skladu sa zakonom.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.