Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. novembra 2023. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 85b. stav 1. tač. a) i b), stav 2. i stav 4. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16, 62/18 i 90/23).
O b r a z l o ž e nj e
Emir Kovačević iz Sarajeva dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 85b. stav 1. tač. a) i b), stav 2. i stav 4. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16 i 62/18). U inicijativi se navodi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa članom 56. i članom 60. Ustava Republike Srpske, zatim sa tačkom 6. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, te sa članom 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Davalac inicijative, naime, smatra da ne postoji valjan pravni osnov, kao ni legitiman pravni interes da se na uzurpiranom zemljištu u društvenoj ili državnoj svojini upiše pravo svojine Republike Srpske. Nadalje, ukazuje na to da se na osnovu osporenih zakonskih normi u postupku izlaganja podataka o nepokretnostima na uzurpiranom zemljištu privremeno upisuje svojina u korist Republike Srpske, a da pitanje uzurpacije nije prethodno raspravljeno u upravnom postupku i o tome nije donesena pravosnažna odluka. Zbog toga se, po njegovom mišljenju, pitanje uzurpacije državne imovine treba smatrati prethodnim pitanjem u postupku izlaganja podataka o nepokretnostima, pa tek nakon pravosnažnosti odluke o tom pitanju može se nastaviti postupak izlaganja i donijeti odgovarajuće rješenje u pogledu nekretnine na kojoj postoji uzurpacija. Osporenim propisivanjem su, kako se takođe navodi, narušene i garancije vladavine prava i zaštite ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima iz člana 5. Ustava. Konačno, davalac inicijative ukazuje na Odluku ovog suda broj U-6/17 od 28. februara 2018. godine, smatrajući da se na osporeno propisivanje u ovom predmetu može primijeniti pravni stav Suda izražen u toj odluci.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na inicijativu.
Osporenim odredbama Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16, 62/18 i 90/23) propisano je da kada se u postupku izlaganja podataka za neku nepokretnost utvrdi da predstavlja uzurpaciju društvene, odnosno državne svojine, Komisija za izlaganje izlaže podatke o nepokretnosti i utvrđuje pravo na toj nepokretnosti na sljedeći način: zemljište koje je u skladu sa važećim propisima proglašeno šumskim, a snimljeno je kao posebna parcela, upisuje se u privremeni list nepokretnosti kao svojina Republike Srpske, s tim da se u privremenom listu nepokretnosti za tu parcelu upisuje zabilježba o uzurpantu tog zemljišta i pokrenutom upravnom postupku za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranom zemljištu (stav 1. tačka a); poljoprivredno zemljište, ako je na terenu označeno i snimljeno kao parcela, upisuje se u privremeni list nepokretnosti kao svojina Republike Srpske, s tim da se u privremenom listu nepokretnosti za tu parcelu upisuje zabilježba o uzurpantu tog zemljišta i pokrenutom upravnom postupku za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranom zemljištu (stav 1. tačka b); da u slučaju iz stava 1. ovog člana Komisija za izlaganje bez odgađanja, a najkasnije u roku od sedam dana, obavještava nadležni organ za imovinsko-pravne poslove o uzurpaciji koja se rješava po službenoj dužnosti po hitnom postupku (stav 2); da se zabilježba iz stava 1. ovog člana briše po službenoj dužnosti nakon donošenja pravosnažnog rješenja o uzurpaciji (stav 4).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih zakonskih odredaba Sud je imao u vidu da je tačkama 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, Sud je uzeo u obzir i ostale ustavne norme koje su relevantne u konkretnom slučaju a kojima je utvrđeno: da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti (član 48. stav 1), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, i da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), te da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54). Prema članu 108. stav 1. Ustava, zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.
Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje se u inicijativi traži ocjenjivanje osporenih normi Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske utvrđeno je: da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava (član 5. al. 1. i 4), da se zakonom može ograničiti ili oduzeti pravo svojine, uz pravičnu naknadu (član 56. stav 1), da fizička i pravna lica ostvaruju svojinska prava na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i namjeni, u skladu sa zakonom, te se jamči svojina na poljoprivredno zemljište, a na šume i šumsko zemljište u zakonom utvrđenim granicama (član 60), da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (tačka 6. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava).
Prema članu 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, na koji takođe ukazuje davalac inicijative, propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1), te da prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbijedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2).
Saglasno ovlašćenjima iz tač. 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske uređeni su upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske i druga pitanja od značaja za ovu oblast. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano: da nepokretnost podrazumijeva, pored ostalog, poljoprivredno, građevinsko, šumsko i ostala slična zemljišta (član 2. tačka n), da je list nepokretnosti osnovni dokument o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima (član 2. tačka r), da je katastar nepokretnosti osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, te da su nepokretnosti, koje se u smislu ovog zakona upisuju u katastar nepokretnosti, pored ostalog, katastarske parcele poljoprivrednog, šumskog, građevinskog i drugog zemljišta (član 4. stav 1. i stav 2. tačka a), da su premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni geodetski radovi i druga pitanja koja su predmet uređivanja ovog zakona od opšteg interesa za Republike Srpsku (član 6); da se za rješavanje pojedinih pitanja upisa stvarnih prava koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuju svojina i druga stvarna prava (član 7); da se upisom u katastar nepokretnosti stiču, prenose, ograničavaju i prestaju prava na nepokretnostima, osim ako zakonom nije drugačije određeno, kao i da, u slučaju da se na osnovu odluke suda, odluke drugog državnog organa, nasljeđivanjem ili na osnovu zakona steklo neko pravo bez upisa u katastar nepokretnosti, sticalac može da zahtijeva upis tog prava u katastar nepokretnosti, ako uz zahtjev za upis priloži ispravu podobnu za upis (član 54), da je katastar nepokretnosti, u smislu ovog zakona, zbirna dokumentacija podataka o katastru zemljišta, zgrada i drugih objekata sa evidentiranim pravima na nepokretnostima (član 61), da se svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a prestaju brisanjem upisa (član 62. stav 1). Pored toga, članom 71. ovog zakona propisano je da se katastar nepokretnosti osniva u katastarskim opštinama u kojima je na snazi popisni katastar, katastar zemljišta uspostavljen na osnovu premjera u stereografskoj projekciji, katastar zemljišta i katastar nepokretnosti sa utvrđenim korisnikom uspostavljeni na osnovu premjera u Gaus-Krigerovoj projekciji (u daljem tekstu: katastarska evidencija) i zemljišna knjiga (stav 1), da se katastar nepokretnosti osniva prema podacima: katastarske evidencije, zemljišne knjige, knjige uloženih ugovora o otkupu stambenih zgrada i stanova i knjige uloženih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža (u daljem tekstu: knjiga uloženih ugovora) i katastarskog ili komasacionog premjera (stav 3. tač. a) i b)), da se katastar nepokretnosti osniva u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanja prava na nepokretnostima (stav 4), te da postupak iz stava 5. ovog člana sprovodi komisija za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanje prava na nepokretnostima (u daljem tekstu: komisija za izlaganje) (stav 5). Prema članu 75. stav 2. izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanje prava na nepokretnostima vrši se po katastarskim opštinama i po pravilu se prvo izlažu podaci o nepokretnostima u svojini Republike Srpske, jedinice lokalne samouprave i drugih nosilaca prava svojine javnog prava. Članom 76. stav 1. propisano je da izlaganje na javni uvid podataka u cilju osnivanja katastra nepokretnosti prema podacima katastra zemljišta i katastra nepokretnosti, zemljišne knjige i knjige uloženih ugovora obavlja komisija za izlaganje, koju formira Uprava za jednu ili više katastarskih opština. Prema članu 84. stav 1. utvrđivanje prava na nepokretnostima vrši se na osnovu: stanja upisanog prava u zemljišnoj knjizi ako se ustanovi da taj upis odgovara stvarnom stanju (tačka a), pravosnažnih odluka nadležnih organa i sudova, zaključenih ugovora i drugih isprava koje su osnov za upis prava na nepokretnostima (tačka b) i podataka iz katastarskog operata koji odgovara stvarnom stanju. Između ostalog, osporenim odredbama ovog zakona propisan je način utvrđivanja prava na uzurpiranom šumskom i poljoprivrednom zemljištu u svojini Republike Srpske.
Sud je takođe uzeo u obzir da su sticanje, korišćenje, raspolaganje, zaštita i prestanak prava svojine, drugih stvarnih prava i državine propisani Zakonom o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15 i 107/19), kojim su na sveobuhvatan način uređena sva stvarna prava na nepokretnostima, pa tako i pravo svojine. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano da su stvarna prava: pravo svojine, pravo građenja, založno pravo, pravo stvarne i lične službenosti i pravo realnog tereta (član 1. stav 2), da dobra od opšteg interesa koja nisu opšta dobra, kao što su, pored ostalog, poljoprivredna zemljišta, šume i šumska zemljišta, mogu biti objekat prava svojine i drugih stvarnih prava (član 8. stav 1), da su nosioci prava svojine i drugih stvarnih prava na dobrima od opšteg interesa dužni da ostvaruju svoja prava u skladu sa načinom upotrebe i korišćenja, propisanim posebnim zakonom (član 8. stav 2), te da dobra od opšteg interesa uživaju posebnu zaštitu (član 8. stav 3).
Pored toga, prema Zakonu o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 8/20) uzurpacijom se smatra svako samovlasno zauzimanje, odnosno bespravno držanje poljoprivrednog ili šumskog zemljišta u svojini nosilaca javnog prava (član 2. stav 1). Prema članu 14. ovog zakona, postupak za raspravljanje imovinsko-pravnih odnosa nastalih uzurpacijom zemljišta, u smislu ovog zakona, pokreće se na zahtjev uzurpanta, nosioca svojine javnog prava čije je zemljište uzurpirano, Pravobranilaštva Republike Srpske ili po službenoj dužnosti (stav 1), a nadležni organ pokreće postupak za raspravljanje uzurpacije po službenoj dužnosti u slučajevima kada se, u skladu sa Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16 i 62/18) utvrdi postojanje uzurpacije (stav 2). Članom 24. ovog zakona propisano je da se postupak za raspravljanje uzurpacija i sprovođenje izvršenja rješenja vrši po odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 13/02, 87/07, 5/10 i 66/18) ukoliko ovim zakonom nije drugačije određeno.
Imajući u vidu navedeno, Sud je, prije svega, ocijenio da je zakonodavac, saglasno navedenom ustavnom ovlašćenju iz tačke 6. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, ovlašćen da Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske uredi oblast premjera i katastra nekretnina, odnosno da uredi osnivanje jedinstvene evidencije o nepokretnostima i evidencije o stvarnim pravima na nepokretnostima u Republici Srpskoj i nosiocima tih prava, a u okviru toga i da propiše postupak izlaganja podataka i utvrđivanja prava na uzurpiranom šumskom i poljoprivrednom zemljištu koje je upisano kao društvena, odnosno državna svojina.
Ocjenjujući osporene odredbe člana 85b. stav 1. tač. a) i b), stav 2. i stav 4. ovog zakona, Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem nisu narušene garancije iz članova 5, 56. i 60. Ustava, na koje se ukazuje u inicijativi. Davalac inicijative povredu ovih ustavnih normi nalazi prevashodno u činjenici što se prema osporenim zakonskim odredbama, na uzurpiranom šumskom i poljoprivrednom zemljištu u društvenoj, odnosno državnoj svojini u postupku izlaganja podataka o nepokretnostima, u privremeni list nepokretnosti upisuje Republika Srpska, dok se ne okonča upravni postupak za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na tom zemljištu, a to je, prema njegovom mišljenju, prethodno pitanje koje prvo treba raspraviti, pa tek onda nastaviti postupak izlaganja podataka o predmetnim nepokretnostima i osnivanja katastra nepokretnosti.
Prilikom ocjenjivanja osporenih zakonskih odredaba, Sud je, prije svega, imao u vidu pravni status šuma i poljoprivrednog zemljišta, koji su, prema Zakonu o stvarnim pravima, dobra od opšteg interesa koja uživaju posebnu zaštitu, te je uzeo u obzir da uzurpacija predstavlja samovlasno zauzimanje, odnosno bespravno držanje poljoprivrednog ili šumskog zemljišta u svojini nosilaca javnog prava. Istovremeno, Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske je propisano da je katastar nepokretnosti od opšteg interesa za Republiku Srpsku, te da nadležni organ za imovinsko-pravne poslove o uzurpaciji rješava po službenoj dužnosti po hitnom postupku. Pored toga, u vezi sa navedenim Sud je uzeo u obzir i činjenicu da je uređivanje spornih imovinsko-pravnih odnosa na uzurpiranim nepokretnostima preduslov za osnivanje katastra nepokretnosti.
Nadalje, Sud je mišljenja da se u konkretnom slučaju ne radi o oduzimanju ili ograničavanju prava svojine, jer uzurpator nije vlasnik uzurpirane nepokretnosti i osporene zakonske norme se odnose na pravne situacije kada uzurpacija nije raspravljena i nije pravosnažno utvrđeno da li se uzurpantu uzurpirano zemljište može priznati u svojinu ili ne.
Imajući izloženo u vidu, Sud je utvrdio da osporeno propisivanje nije u suprotnosti sa ustavnim garancijama zaštite svojine i vladavine prava, već naprotiv, da je upravo u funkciji zaštite ovih ustavnih vrijednosti. Naime, privremeni list nepokretnosti, u koji se upisuje svojina Republike Srpske na uzurpiranom šumskom i poljoprivrednom zemljištu, ima karakter privremenog upisa koji traje do pravosnažnog okončanja upravnog postupka za rješavanje spornih imovinsko-pravnih odnosa. U vezi s tim, zabilježba o uzurpantu i pokrenutom upravnom postupku za predmetnu parcelu, koja je predviđena osporenim zakonskim odredbama, čini ovaj postupak vidljivim, tako da sva zainteresovana lica, u skladu sa načelom javnosti i pouzdanja u katastar nepokretnosti, mogu imati saznanje o tome. Na taj način su, istovremeno, do pravosnažnog okončanja ovog upravnog postupka pravno zaštićena potencijalna svojinska prava i Republike i uzurpanta, te su onemogućene eventualne zloupotrebe, jer do tada, usljed zabilježbe spora, ne može doći do bilo kakve izmjene ili upisa stvarnih prava na uzurpiranoj nepokretnosti. Ova zabilježba se briše po službenoj dužnosti nakon donošenja pravosnažnog rješenja o uzurpaciji, odnosno rješavanja spornog imovinsko-pravnog odnosa.
Osporeno propisivanje je, po mišljenju ovog suda, odraz izraženog opšteg interesa Republike koji je utvrđen na šumskom i poljoprivrednom zemljištu, kao i u pogledu osnivanja katastra nepokretnosti, zbog čega je predmetnim zakonskim normama predviđen svojevrsni mehanizam zaštite prava svojine na ovim nepokretnostima, koji se ogleda u zabilježbi uzurpanta i upravnog postupka koji se vodi za rješavanje spornog imovinsko-pravnog spora na uzurpiranim nepokretnostima upisanim kao društvena ili državna svojina.
Shodno navedenom, po ocjeni Suda, normiranje iz člana 85b. stav 1. tač. a) i b), stav 2. i stav 4. predmetnog zakona nije suprotno načelu ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava.
Pored toga, Sud je ocijenio neosnovanim i navode inicijative o povredi imovinskih prava uzurpanta iz člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, da bi se razmatrala povreda prava na mirno uživanje imovine u svjetlu garancija iz ove odredbe, neophodno je da se radi o pravu na imovinu koje je postojeće, odnosno izvjesno, jer ova odredba štiti isključivo postojeću imovinu, a ne pravo na sticanje ili očekivanje sticanja imovine. S obzirom na činjenicu da se u konkretnom slučaju radi tek o potencijalnom pravu svojine uzurpanta na uzurpiranoj, odnosno samovlasno i bez pravnog osnova zauzetoj nepokretnosti, koja je upisana kao društvena, odnosno državna svojina, te da je pravo na sticanje svojine uzurpanta predmet upravnog postupka, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje ne dovodi do povrede člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U pogledu navoda davaoca inicijative kojima se ukazuje na Odluku ovog suda broj U-6/17 od 28. februara 2018. godine i traži primjena stava Suda izraženog u toj odluci na osporene odredbe Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske u ovom predmetu, Sud smatra da ova odluka nije relevantna za odlučivanje u konkretnom slučaju, jer se radi o potpuno različitim zakonskim odredbama.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti osporenih zakonskih odredaba odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-2/23
29. novembar 2023. godine