Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. фебруара 2021. године, д о н и о  је

  Р Ј Е Ш Е Њ Е

            Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 33. ст. 1. и 2. Одлуке о општим и техничким условима за производњу и снабдијевање града топлотном енергијом и члана 5. алинеја 3, члана 7, члана 8. ал. 2. и 3. и члана 9. ал. 2. и 3. Тарифног система са методологијом обрачуна испоручене топлотне енергије ("Службене новине Града Источно Сарајево" број 1/20).

О б р а з л о ж е њ е

            Бранкица Ћуковић из Сокоца дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 33. ст. 1. и 2. Одлуке о општим и техничким условима за производњу и снабдијевање града топлотном енергијом и члана 5. алинеја 3, члана 7, члана 8. ал. 2. и 3. и члана 9. ал. 2. и 3. Тарифног система са методологијом обрачуна испоручене топлотне енергије ("Службене новине Града Источно Сарајево број 1/20), које је донијела Скупштина Општине Соколац. Давалац иницијативе сматра да оспорене одредбе предметне одлуке и тарифног система нису у сагласности са чланом 5. став 2. тачка в), чланом 6. став 1. тач. в) и д), чланом 16. став 1. и члановима 22, 23, 24. и 25. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске бр. 124/11 и 100/17), те са члановима 49. став 1. и 67. став 1. Закона о заштити потрошача у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске бр. 6/12, 63/14 и 18/17). Поред тога, мишљења је да су  оспорене норме у супротности са члановима 45, 53, 108. и 109. Устава, али не даје образложење у чему се, у конкретном случају, састоји повреда ових уставних норми. У иницијативи се, надаље, наводи да Закон о комуналним дјелатностима не познаје појмове и елементне на основу којих је оспореним одредбама утврђена цијена испоручене топлотне енергије, као што су корисна површина стамбеног простора, те паушално одређивање висине утрошене топлотне енергије од 1КМ/м². Давалац иницијативе је мишљења да се количинска потрошња топлотне енергије за загријавање стамбеног простора мјери искључиво мјерним уређајима и то у м³, те да је паушално прописивање и одређивање цијене испоручене топлотне енергије на основу корисне површине  супротно закону.  У вези са наведеним истиче да је Јавно комунално предузеће „Соколац“, у складу са Законом о комуналним дјелатностима, као дугорочну мјеру имало обавезу да угради мјерне уређаје за мјерење утрошка топлотне енергије, али није поступило у складу са овом законском обавезом. Коначно, како би поткријепила своје наводе, давалац иницијативе указује на Одлуку овог суда број У-55/10 („Службени гласник Републике Српске“ број 19/12), која се, по њеном мишљењу, односи на исту правну ситуацију.

            У одговору на иницијативу који је доставила Скупштина Општине Соколац наводи се да су оспорене норме предметне одлуке и тарифног система у цијелости сагласне члану 9а Закона о комуналним дјелатностима којим је уређено питање обавезе коришћења комуналних услуга, те је прописано да се само изузетно кориснику комуналне услуге може на његов захтјев одобрити да не користи неку комуналну услугу ако давалац услуге не може обезбиједити прописани квалитет или техничке карактеристике система онемогућавају њено коришћење. Исто тако, доносилац оспореног акта указује на одредбу члана 16. истог закона којом је дефинисано право сваког корисника на раскид уговора, због чега су неосновани наводи даваоца иницијативе о повреди слободе уговарања и непостојању правног основа за наплату предметне комуналне услуге. У вези с тим, у одговору се истиче да је чланом 16. став 1. Закона о комуналним дјелатностима прописано да скупштина јединице локалне самоуправе детаљније прописује услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге. Поред тога, како се даље наводи, чланом 6. став 1. тачка г) овог закона додатно је наглашен уговорни карактер пружања комуналних услуга, те је дато овлашћење јединици локалне самоуправе да својом одлуком детаљније прописује опште услове које садржи уговор  између даваоца и  корисника комуналне услуге. Слиједом наведеног, Скупштина Општине Соколац сматра да су наводи изнесени у иницијативи неосновани, те предлаже да Суд дату иницијативу не прихвати.

            Одлуку о општим и техничким условима за производњу и снабдијевање града топлотном енергијом ("Службене новине Града Источно Сарајево број 1/20) донијела је Скупштина Општине Соколац на основу члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17), члана 82. став 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник 97/16 и 36/19) и члана 36. Статута Општине Соколац („Службене новине Града Источно Сарајево“ бр. 17/17 и 33/17). Оспореним одредбама члана 33. овог акта прописано је: да је за кориснике услуге у објектима у којима у периоду до имплементације ове одлуке није уграђено заједничко мјерило давалац услуге дужан да на основу Тарифног система врши обрачун утрошене топлотне енергије, како слиједи: а) за стамбене просторије – цијена 1,00 КМ/м², б) за васпитно-образовни и здравствени простор – цијена 1,60 КМ/м², ц) за пословни простор – цијена 3,00 КМ/м². У цијену из претходног става ПДВ није урачунат (став 1). Према ставу 2. члана 33. ове одлуке основ за обрачун за кориснике из претходног става је корисна површина стамбеног простора, односно пословног простора.

            Оспореним нормама Тарифног система са методологијом обрачуна испоручене топлотне енергије, који је саставни дио оспорене одлуке, прописано је: да су тарифни елементи, за које се утврђују тарифни ставови, између осталог, корисна површина стамбеног или пословног простора (члан 5. алинеја 3), да се корисна површина стамбеног или пословног простора одређује на основу дефиниције из ове одлуке, а дефинише се у м², а вриједност се заокружује на два децимална мјеста (члан 7), да се количина испоручене топлотне енергије утврђује на један од сљедећих начина: паушално на основу корисне површине стамбеног, односно пословног простора (за објекте који немају уграђена заједничка/индивидуална мјерила) или паушално на основу инсталисане снаге објекта (за објекте који немају уграђена заједничка/индивидуална мјерила) (члан 8. ал. 2. и 3.), да су тарифни ставови за појединачне тарифне елементе: цијене за јединицу инсталисане снаге у КМ/м² и цијене за јединицу испоручене количине топлотне енергије – за топлотну енергију КМ/м² (члан 9. ал. 2. и 3. тачка 2).

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених одредаба  предметне одлуке и тарифног система Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности (члан 102. став 1. тачка 2), те да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16 и 36/19) прописано је да самосталне надлежности јединице локалне самоуправе обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности, у оквиру којих је прописана производња и испорука топлотне енергије, у складу са законом, те оснивање привредних друштава, установа и других организација ради пружања услуга из њихове надлежности, уређење њихове организације и управљање (члан 18. тачка 2) подт. 2. и 3), као и да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење (члан 39. став 2. тачка 2).

Поред тога, Законом о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) утврђене су комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1), те је прописано да је комунална дјелатност производње и испоруке топлотне енергије дјелатност од посебног јавног интереса (члан 2. став 1. тачка в), која обухвата производњу и испоруку паре и топле воде из даљинског централизованог извора или појединих извора за гријање и друге сврхе дистрибутивном мрежом до подстанице потрошача, укључујући и подстаницу, да је давалац комунална услуге јавно комунално предузеће или други привредни субјект којем су повјерени послови обављања комуналне дјелатности и да је корисник комуналне услуге физичко лице, предузетник, удружење грађана, привредно друштво и друга правна лица, органи, организације и институције јавних служби који на законит начин користе комуналне производе и услуге (члан 3. тач. г), х) и ц). Уређујући обављање комуналних дјелатности, овим законом прописано је: да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности и да скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком детаљније прописује: услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, опште услове које садржи уговор између даваоца и корисника комуналне услуге, услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге, јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. тач. а), б), в), г), д) и е)); да корисник комуналне услуге користи ту услугу у складу са одредбама овог закона (члан 9а став 1), да је давалац комуналне услуге дужан да обезбиједи трајно и несметано пружање корисницима комуналне услуге под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја, одређени квалитет комуналних услуга и да је давалац комуналне услуге одговоран за штету коју проузрокује корисницима ако не обезбиједи да се комунална услуга врши под наведеним условима (члан 13); да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника, да се уговори закључени са корисницима комуналних услуга који те услуге користе за личне потребе или потребе свог домаћинства, закључују у складу са одредбама закона којим се уређује заштита права потрошача у Републици Српској, да корисник плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге и који има снагу вјеродостојне исправе, и да је у случају спора између уговорних страна надлежан суд (члан 16. ст 1, 2. и 3).

            Законом о заштити потрошача у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 63/14 и 18/17), на који се позива давалац иницијативе, утврђена су основна права потрошача при куповини робе и услуга, продаја производа и пружање услуга, одговорност и гаранција за производ или услугу, услуге од општег економског интереса (члан 1), дефинисана је услуга продаје топлотне енергије као услуга од општег економског интереса која се пружа посредством дистрибутивне мреже, чији квалитет, услове пружања, односно цијену уређују или контролишу републички орган управе, или орган управе на нивоу БиХ или други носилац јавног овлашћења, а ради задовољења општег друштвеног интереса, и да се пружање економске услуге потрошачу заснива на уговорном односу између потрошача и трговца (члан 46. ст. 1. и 2), те је прописано да потрошња електричне енергије, топлотне енергије, гаса, воде и слично треба да буде обрачуната потрошачу на основу ставрних испорука, очитаних на мјерном уређају потрошача (члан 49. став 1), а ако се потрошња из става 1. овог члана не обрачунава на основу мјерења на мјерном уређају, на захтјев потрошача испоручилац услуге је дужан да потрошачу омогући уградњу одговарајућег мјерног уређаја, на основу пројекта о техничкој изводљивости и у складу са општим условима за испоруку и снабдијевање (члан 49. став 2).

            Из цитираних уставних и законских одредби, по оцјени Суда, произлази да је производња и испорука топлотне енергије дјелатност од посебног јавног интереса, да је јединица локалне самоуправе овлашћена да уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, те да својим општим актом детаљно пропише услове и начин на који се грађанима пружа ова услуга, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање објеката, као и услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја.

             Слиједом наведеног, Суд је оцијенио да је Скупштина Општине Соколац била овлашћена да донесе оспорену одлуку са тарифним системом, којом је је уређена производња, испорука и коришћење топлотне енергије за потребе гријања, климатизације и вентилације у објектима, услови и прикључење објеката, производња, испорука и продаја топлотне енергије, обавезе и одговорности даваоца и корисника услуге, услови обрачуна и плаћања топлотне енергије, уговорни односи и друга  питања од значаја за функционисање система испоруке топлотне енергије.

               Оцјењујући оспорене одредбе предметне одлуке и тарифног система, Суд је, прије свега, узео у обзир норме из члана 49. ст. 1. Закона о заштити потрошача, која предвиђа обрачун утрошене топлотне енергије на основу стварне испоруке, очитане на мјерном уређају. Надаље, према ставу 2. овог члана истог закона, ако не постоји уграђен мјерни уређај, давалац услуге је дужан, да на захтјев корисника услуге, омогући уградњу мјерног уређаја, на основу пројекта о техничкој изводљивости и у складу са општим условима за испоруку и снабдијевање.

             Када се узму у обзир ове одредбе Закона о заштити потрошача, Суд сматра да се у конкретном случају оспорено прописивање односи на обрачун висине испоручене топлотне енергије у стамбеном или пословном простору у којем није уграђен мјерни уређај, било из разлога да корисник то није тражио или ако техничке карактеристике објекта, односно пројекат о техничкој изводљивости то не дозвољавају, која могућност несумњиво произлази из одредбе члана 49. став 2 овог закона. 

            Дакле, имајући у виду наведено, Суд је утврдио да оспореним нормама предметне одлуке и тарифног система нису нарушене законске одредбе на које се указује у иницијативи. Наиме, чланом 33. ст. 1. и 2. ове одлуке прописани су критеријуми за утврђивање висине цијене за утрошену топлотну енергију за кориснике у објектима у којима нису уграђени мјерни уређаји за очитавање утрошка. По оцјени Суда, начин на који је ово питање уређено – прописивањем критеријума корисне површине стамбеног или пословног простора изражене у м², није супротно Закону о комуналним дјелатностима. Приликом ове оцјене Суд је, прије свега, узео у обзир чињеницу да овај закон не уређује предметно питање, већ је законодавац дао овлашћење јединицама локалне самоуправе да својим актом детаљно пропишу услове и начин обављања комуналне дјелатности, услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга. Када се има у виду овакво законско овлашћење, Суд је оцијенио да доносилац предметне одлуке и тарифног система оспореним прописивањем није изашао из законских оквира, већ је, са циљем провођења у пракси релевантних законских норми, детаљније уредио критеријуме и начин обрачуна и наплате испоручене топлотне енергије за кориснике у објектима у којима нису уграђени мјерни уређаји за очитавање утрошка. Истовремено, Суд сматра да је висина утврђене цијене по м² за коришћење топлотне енергије ствар цјелисходне процјене доносиоца оспореног акта, те није у оквиру надлежности Уставног суда да оцјењује оспорену норму у погледу тог питања. Из истих разлога Суд је оцијенио да ни оспорене одредбе Тарифног система, који је саставни дио предметне одлуке, не доводе до повреде начела законитости. Наиме, овим нормама су дефинисани и разрађени основни тарифни елементи за обрачунавање утрошене топлотне енергије коју давалац услуге производи и испоручује корисницима, као и основе за формирање цијене топлотне енергије, односно висине тарифних ставова за обрачун произведене и испоручене топлотне енергије. Дакле, оспореним одредбама овог тарифног система су, са циљем примјене у пракси, разрађене и конкретизоване норме члана 33. ст. 1. и 2. предметне одлуке, односно елементи неопходни за утврђивање укупне цијене утрошене топлотне енергије за централно гријање. Из наведних разлога, прописивање из оспорених одредаба Тарифног система, по оцјени овог суда, није супротно законским нормама на које се указује у иницијативи, чиме истовремено није нарушено ни начело законитости из члана 108. Устава.

               Поред наведеног, Суд је оцијенио неоснованим позивање даваоца иницијативе у конкретном случају на Одлуку овог суда број У-55/10 („Службени гласник Републике Српске“ број 19/12), јер се оспорено прописивање не може довести у везу са облигационим начелом слободе уговарања, односно уговорних обавеза које проистичу поводом испоруке и коришћења топлотне енергије и, у вези с тим, могућношћу раскида овог уговора.

             Паушалне наводе иницијативе о повреди чланова 45, 53. и 109. Устава Суд није разматрао, с обзиром на то да не садрже образложење у чему се, у конкретном случају, састоји повреда ових уставних норми. При томе, Суд је утврдио да је чланом 45. оспорене одлуке, у складу са чланом 109. Устава, прописано њено ступање на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеним новинама Града Источно Сарајево“.

              Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности оспорених одредаба предметне одлуке и тарифног система одлучио без доношења рјешења о покретању поступка

            На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

            Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.