Уставни суд Републике Српске усвојио је текст Обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости. Уставом Републике Српске је, поред осталог, утврђено да Уставни суд, осим својих основних надлежности, прати и појаве од интереса за остваривање уставности и законитости, обавјештава највише уставне органе Републике о стању и проблемима у тој области и даје им мишљење и приједлоге за евентуално доношење закона и предузимање других мјера ради обезбјеђивања уставности и законитости, заштите виталних националних интереса конститутивних народа и осталих, као и остваривања и заштите слобода и права грађана, организација и заједница.

Напомињемо да је, у складу с тим, Уставни суд до сада у три наврата (15. децембра 1996, 15. децембра 1999. и 1. јула 2001. године) Народној скупштини Републике Српске и осталим највишим уставним органима Републике достављао обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости у Републици Српској.

С обзиром на то да је од посљедњег обавјештења дошло до битних промјена у уставном и правном систему и у друштву у цјелини и да су постигнута нова искуства у остваривању и заштити уставности и законитости, усвојено је четврто Обавјештење за највише уставне институције и јавност у Републици Српској, које ће бити достављено највишим органима Републике.
 

И у овом обавјештењу, као и у претходним, истичемо да су правни и политички систем Републике Српске од почетка конституисани и изграђују се, у првом реду, на принципима гарантовања и заштите људских права и слобода у складу са међународним стандардима; обезбјеђивању националне равноправности и заштите виталних националних интереса; владавине права; социјалне правде; тржишне привреде; вишестраначког система; парламентарне демократије и подјеле власти; слободним изборима; локалној самоуправи; заштити права етничких група и других мањина.

Према члану 69. Устава Републике Српске, "уставност и законитост обезбјеђује Уставни суд". Његова основна функција је контрола уставности и законитости нормативних аката, а, у оквиру тога, посебно оцјена уставности закона, што јасно произлази из одредбе члана 45 Устава, по којој је свако дужан да се придржава Устава и закона.

Од конституисања Републике Српске њен Устав је мијењан и допуњаван 15 пута (са 113 амандмана) а његове посљедње промјене извршене су 2003. године. У времену од достављања посљедњег Обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости (1. јул 2001. године) донесен је 141 нови закон и 158 закона о измјенама и допунама закона, 102 уредбе и више десетина разних других аката. Међутим, иако је систем нормативних аката у Републици, према наведеним подацима, врло обиман и разноврстан, он је, истовремено, недовољно синхронизован и интегрисан. Наиме, у том систему истовремено и паралелно егзистирају, на једној страни, пренормираност, тј. "инфлација" прописа, а, на другој страни, правне празнине, тј. нерегулисаност одређених односа, па и дијелова области правног система.

Основ цјелокупног система заштите уставности и законитости јесте одредба алинеје 4. члана 5. Устава, којом је утврћено да се уставно уређење Републике Српске, поред осталог, темељи и на владавини права. Одредба члана 108. Устава утврђује да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, као и да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом. Морала би постојати апсолутна супрематија Устава у складу са начелом уставности, тако да ниједан пропис, дакле, не само да не може бити у супротности са Уставом Републике Српске него се мора и  заснивати на њему. Међутим, постојање одлука високог представника и тзв. кровних закона одражава се на сложености стања и односа, те најдиректније угрожава могућност постојања конзистентног и кохерентног правног система у Републици Српској.

Уставни суд Републике Српске је у периоду од 01. јула 2001. године до 31. октобра 2005. године примио 516 поднесака којима је тражена оцјена уставности и законитости различитих правних аката, од чега се у 251 случају тражило оцјењивање уставности закона, а у 46 случаја − оцјењивање уставности и законитости уредби, више сукоба надлежности, а у 219 случајева − оцјењивање уставности и законитости осталих нижих правних аката.

У укупном броју од 516 предмета, уставни спор је инициран подношењем 80 приједлога и 436 иницијатива за покретање поступка за оцјену уставности и законитости. Као овлашћени предлагачи јављали су се скупштине општина, предузећа и друга правна лица, редовни судови, републички органи управе, осигуравајуће организације, банке, друштвене организације и удружења грађана и др. Поступак су најчешће иницирали физичка или правна лица, подношењем иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости.

С обзиром на то да је Вијеће за заштиту виталног националног интереса образовано 14. марта 2005. године, до сада је примило и одлучивало о 15 предмета о утврђивању постојања виталног националног интереса конститутивних народа.

Као и у ранијем периоду, највише спорова односило се на уставност и законитост прописа из области приватизације државног капитала у предузећима и банкама, финансијског, царинског и банкарског система (царине, порези, доприноси и комуналне таксе), имовинско-правних односа (промет непокретности), организације и управљања у предузећима и другим правним лицима, девизног пословања, стамбене проблематике, експропријације, коришћења грађевинског земљишта, радних односа, здравственог, пензијског и инвалидског осигурања, територијалне организације и локалне самоуправе. Бројним приједлозима и представкама оспоравана је уставност и законитост осталих правних аката (уредбе, наредбе, статути и одлуке скупштина општина и ранијих извршних одбора, правилници и други општи акти предузећа и установа, појединачни акти итд.). У том оквиру, најделикатнији спорови односили су се на својинску трансформацију, организацију предузећа и управљање у њима и коришћење и враћање непокретности.

Уставни суд је инсистирао на уклањању из правног поретка прописа којима се прекорачују уставна и законска овлашћења, односно не поштује уставни принцип по коме се сви субјекти уставног система морају придржавати својих Уставом и законом утврђених компетенција. У том контексту, посебно је инсистирано на респектовању уставног начела по коме су грађани једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту. Сагласно томе, Суд указује да права која Устав гарантује нису неограничена. Људска права и слободе ограничена су једнаким слободама и правима других, а њихова злоупотреба је противуставна и кажњива, што подразумијева и овлашћење свих органа и институција законодавне, извршне, управне и судске власти да спријече сваку злоупотребу права.

У уставносудској пракси непосредно се примјењују одредбе Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода и ове одредбе имају приоритет над законима. То упућује на поштивање уставног принципа непосредне примјене Уставом утврђених права и основних слобода, уз елиминисање или свођење на минимум законске регулативе, чиме се непосредно ограничава законодавац у прописивању начина остваривања конкретних слобода, односно права. Наиме, члан 49. Устава одредио је да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом. Законом се може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. У законодавној регулативи Републике Српске смисао и домашај ове концепције још нису довољно сагледани, нити се овом уставном принципу у пракси остваривања Устава посвећује пажња коју он заслужује.

У вези са примјеном одредби које су за појединца повољније − у случају разлике одредби Устава Босне и Херцеговине и Устава Републике Српске − обавезно је водити рачуна о поштовању Устава Босне и Херцеговине. Уставни суд је запазио да се доносе прописи који се по Уставу могу само изузетно доносити. На то је и раније Уставни суд упозорио.

Анализа стања и остваривања правног система и улоге Уставног суда у стварању адекватне законодавне политике и слободнији приступ упоредном праву и пракси Европског суда за људска права и пракси уставних судова развијених земаља захтијева и више уважавања општеприхваћених рјешења.
Уставни суд је указао на то да се неријетко превиђа и запоставља принцип изражен у члану 66. Устава, којим је утврђено да права и дужности Републике врше Уставом одређени републички органи и да су људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност, уставни положај и права јединица локалне самоуправе – основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа.

Уставни суд, у складу са својим ранијим одлукама и становиштима, оцјењујући уставност и законитост аката о обустављању извршења судских одлука, заузео – став да се тиме ограничава самосталност и независност судске власти, јер се обустављањем извршења правноснажних и извршних одлука редовних судова прелази оквир уставне и законске надлежности законодавних и извршног органа. Наиме, извршна власт  нема, и не може имати, никаквог утицаја на судску власт, јер се тиме негира уставно начело о подјели власти и о самосталности и независности судова. Иако је Уставом Републике Српске (члан 69) извршена јасна подјела надлежности, и даље се у законодавној и уопште нормативној активности врши преузимање и преплитање надлежности између органа законодавне и извршне власти.

У остваривању надлежности скупштина општина и њихових органа долазило је до прекорачења уставних и законских овлашћења, што се посебно односи на права, обавезе и одговорности из радног односа, пословања приватних предузећа, коришћења стамбеног и пословног простора. Суд је указивао на потребу да се одлучивање у овим областима, а нарочито одређивање и начин наплате свих обавеза правних и физичких лица,  врши  на основу  закона.

У случајевима када је доносио одлуке и рјешења о одбијању приједлога, односно неприхватању иницијатива за оцјену уставности и законитости, Уставни суд је увијек штитио уставне принципе као што су равноправност грађана у слободама, правима и дужностима; слобода штампе и других средстава јавног обавјештавања; право на рад и слобода рада; самосталност предузећа и других облика привређивања; забрана монопола; могућност ограничавања или одузимања права својине само уз правичну накнаду итд.

У неким предметима Уставни суд је своје дјеловање окончавао обуставом поступка, јер су, у међувремену, доносиоци оспорених аката сами отклањали неуставност или незаконитост, тј. усаглашавали своје акте са Уставом или законом. Уставни суд је, поред тога, с циљем избјегавања нових непотребних уставних спорова, својим одлукама упућивао на правилно и креативно тумачење оспорених одредаба закона, других прописа и општих аката, као и својих раније донесених одлука. Истовремено, иако је одлукама Уставног суда јасно изражен став о томе, и даље се, неријетко, понављају захтјеви за оцјену уставности и законитости већ оцијењених аката.

Наглашавамо да ретроактивно дејство прописа посебно погађа принцип правне сигурности, јер отежавају, а често и онемогућавају, отклањање правних посљедица које производе. Уставни суд може утврдити да закон није у сагласности са Уставом, као и да закон који је престао да важи није у вријеме свог важења био у сагласности са Уставом. Одлуке Уставног суда у оба ова случаја имају исто правно дејство, које је прецизно прописано Законом о Уставном суду, како у односу на прописе и друге опште акте донесене за извршење закона који су на основу одлуке Уставног суда  престали да важе, тако и у односу на појединачне − коначне или правноснажне акте донесене на основу тих закона. Дакле, Уставом и Законом о Уставном суду сва ова питања су уређена, тако да у овом домену не постоје уставне и законске "правне празнине".

Уставни суд је у више предмета након пажљивог разматрања закључио да оспорени акти по својој садржини и правној природи нису ''општи акти за чију оцјену уставности и законитости је надлежан Уставни суд''. Наиме, радило се о појединачним правним актима или декларацији, закључку или другом акту који не садржи елементе општег правног акта. У таквим случајевима Уставни суд није могао прихватити надлежност, па је одлучивао сходно одредбама члана 115. Устава Републике Српске.

Уставни суд поново указује на своја ранија обавјештења о одређеним појавама од интереса за остваривање уставности и законитости које још нису разматране од стране надлежних органа Републике Српске, односно ови органи нису предузимали одговарајуће мјере и активности ради обезбјеђивања уставности и законитости и заштите слобода и права грађана и правних лица.

Уставни суд је, како је то прописано Законом о Уставном суду, у претходном поступку од доносилаца аката чија се уставност и законитост оспоравала редовно тражио одговор на наводе из приједлога, односно иницијатива, што је, по правилу, нужна претпоставка за настављање поступка и доношење одлука. Иако се такви одговори све више добијају, они изостају нарочито од Народне скупштине Републике Српске, чак и након више поновљених захтјева Суда. Такав однос органа законодавне власти директно утиче на успоравање поступка и штети квалитетном одлучивању. У досадашњем раду Уставни суд је, када је у питању оцјењивање уставности закона, прихватао и одговоре које су му достављали Влада (као предлагач), односно надлежно министарство (као обрађивач закона), иако одговор треба да даје Народна скупштина односно њеним пословником овлашћено радно тијело, а она углавном то не чини, па би ту праксу требало учинити сврсисходнијом.

С обзиром на то да су овлашћења Уставног суда врло широка, јер укључују и оцјену уставности закона, логично је да се он у пракси и даље "самоограничава" и уздржава, тј. да своја овлашћења рестриктивно користи. Полазећи од тога, Уставни суд рјешава само правна, а не и фактичка питања; уздржава се од рјешавања политичких проблема; не упушта се у оцјену прогресивности и цјелисходности закона; у случају сумње, полази од презумпције уставности све док се несумњиво не докаже неуставност и, најзад, неуставним се проглашавају само поједине одредбе закона, а посве изузетно закон у цјелини.

У рјешавању сложених уставносудских спорова, прије одлучивања Суд проводи комплетан поступак, проучавајући не само правне аспекте већ и све економске, политичке, социјалне и друге димензије и импликације спора, тј. унапријед сагледава све позитивне и негативне посљедице своје одлуке како она не би довела до већих поремећаја у систему или проузроковала неотклоњиве штетне посљедице.

Уочено је да одређени број оспорених аката има темпорални карактер, јер њихова примјена престаје са извршењем одређеног правног посла или радње. У вријеме оцјењивања њихове уставности или законитости ови акти су већ престали да важе. У овим случајевима Суд није оцијенио да је потребно донијети одлуку због тога што нису отклоњене посљедице њихове неуставности, односно незаконитости.

Уставни суд поново указује на нужност превазилажења праксе даљег постојања у Републици Српској прописа из више правних система због примјене преузетих закона и других прописа раније СФРЈ и Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Потребно је интезивније радити на изграђивању властитог правног система, нарочито на доношењу оних прописа за одређене гране права који би искључили примјену преузетих прописа и истовремено омогућили хармонизацију законодавства Републике Српске са законодавством Европске уније.

У законодавној пракси и даље постоје појаве да се један закон мијења законом из сасвим друге области, а не, како је то у правној техници уобичајено, измјенама или допунама истог закона. Неприхватљиво је да се закони стављају ван снаге актима ниже правне снаге (нпр. уредбама). Истовремено, Уставни суд је уочио појаву да се иста материја у раличитим законима различито нормира, нарочито у домену казнених одредаба.

Анализа нормативне дјелатности Владе и органа државне управе показује да се подзаконски акти, односно извршни прописи не само бројчано повећавају него све више добијају карактер нормативнорегулативних аката. Уставни суд указује на то да уредбе за извршење закона, као основни и редовни облик вршења нормативне дјелатности Владе, поред осталих, имају ова основна обиљежја: доносе се ради обезбјеђења провођења и извршења закона; правни основ за њихово доношење је утврђен Уставом односно законом; ступају на снагу и престају да важе истовремено са законом на основу којег су донесене; ниже су правне снаге од закона и подлијежу контроли уставности и законитости од стране Уставног суда.  Имајући то у виду, као и то да је Устав утврдио начело подјеле власти (члан 69), оправдано се поставља питање колико се Влада у вршењу своје нормативне дјелатности кретала у границама својих, Уставом и законом прописаних, овлашћења, што је домен контроле уставности и законитости Уставног суда.

Супрематија закона произлази из начела законитости. Закон је, послије Устава, правни акт највише правне снаге, са којим други прописи и општи акти морају бити сагласни. Други прописи и општи акти произлазе из закона и морају бити у складу са законом. Међутим, и даље у нормативној дјелатности Владе постоји пракса да својим актима уређује односе који се, према Уставу, уређују законом. Таква пракса доводи до ситуације да се подзаконским актом (уредбом) продужује примјена закона који је престао да важи, што може да уради само законодавни орган који је донио закон, а не орган који извршава законе, друге прописе и опште акте Народне скупштине. Зато Уставни суд поново наглашава да супрематију закона изражавају и одредбе Устава по којима је Република Српска заснована на владавини права и по којима су извршна и судска власт одвојене и везане законом.

И даље у прописима има некоректности терминолошке и правнотехничке природе, што умањује њихов квалитет и чини их недовољно разумљивим и теже примјенљивим. Чак се понекад срећу институти и појмови непознати у правној пракси и теорији.

Уставни суд је и раније указивао на то да је у изградњи законодавства неопходно избјегавати непотребна експериментисања, термине и синтагме који нису својствени нашем правном систему, затим прихватање у свијету непознатих или ријетко коришћених правних категорија и института (тзв. системски и кровни закони). Неопходно је знатно више уважавати општеприхваћена рјешења која су владајућа у упоредном праву, јер рецепција провјерених правних норми може само олакшати правни живот и привредни промет, како унутар земље тако и у међународним економским и другим односима. Исто тако, не треба запостављати ни рјешења из ранијих правних система која су позитивно оцијењена у теорији и несумњиво издржала провјеру у пракси.

Због честог неизвршавања судских одлука ова је материја добила своју кривичноправну заштиту Кривичним законом Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 49/03). Тако ће се новчаном казном или казном затвора до три године казнити службено и одговорно лице које одбија да изврши одлука Уставног суда Републике Српске, коју је дужно да изврши. Уколико усљед неизвршавања одлука Уставног суда настану тешке повреде права другога или значајна материјална штета, учинилац дјела ће се казнити од једне до пет година затвора.

Извршавање одлука Уставног суда остварује се у процесу примјењивања закона, других прописа и општих аката. У случају потребе, на основу члана 119. Устава, Влада обезбјеђује извршење одлука Уставног суда. Само извршењем одлука Уставног суда долази до уклањања из правног система неуставних и незаконитих аката. Без тога би одлуке Уставног суда значиле само регистровање или констатовање неуставности или незаконитости.

Суд упозорава да је ангажовање појединих органа власти у извршавању одлука Суда недјелотоворно.

Устав утврђује правило да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања и да, изузев у два случаја утврђена Уставом, не могу имати повратно дејство. Захваљујући и ранијем указивању Уставног суда, у пракси је све мање случајева њиховог ранијег ступања на снагу, и за то мора постојати општи интерес утврђен у поступку доношења закона. Ако се овоме дода кашњење у објављивања прописа, а у неким случајевима и пропуштање њиховог објављивања, поставља се питање шта је са "занемаривањем права", односно правилом "ignorantia iuris nocet". То се нарочито односи на прописе из области финансијског и пореског система. Стабилност права захтијева да законодавац и сваки други стваралац правних норми ограничи своју моћ у односу на прошле чињенице и правне односе настале у прошлости, с циљем обезбјеђивања пуне правне сигурности и владавине права.

С обзиром на то да уставноправни систем Републике Српске не познаје хијерархијско рангирање законских норми, у разматрању и одлучивању о бројним предметима, Суд није одлучивао о евентуалној међусобној несагласности закона, јер то није у његовој надлежности. Такође, Суд није надлежан да оцјењује примјену закона и других прописа. Уставни суд, такође, није надлежан да оцјењује цјелисходност нормативних рјешења, нити да одлучује о захтјевима за измјене закона, па је, с обзиром на природу покренутих питања, оцијењено да нема услова за заснивање надлежности овог Суда.

До сада се Уставни суд у истим и сличним предметима редовно оглашавао ненадлежним и одбацивао приједлог, односно није прихватио иницијативу за оцјену уставности аката које је донио високи представник за Босну и Херцеговину и друге институције установљене Општим оквирним споразумом за мир у Босни и Херцеговини.

Уставни Суд сматра да се Устав Републике Српске може мијењати само у Уставом утврђеном поступку (чл. 132-138), тј. са претходно утврђеним циљевима, садржајем и обимом уставних пропуста, уз очување и задржавање садашњег уставноправног статуса, територијалног интегритета и равноправност ентитета у оквиру Босне и Херцегоивне. При томе, неопходно је очувати идентитет и континуитет Републике Српске утемељен Уставом Босне и Херцеговине и Уставом Републике Српске, као и Општим оквирним споразумом за мир у Босни и Херцеговини.

Суд, такође, сматра да је мијењање Устава Републике Српске одлукама парламента о преносу надлежности, високог представника или уставних судова има негативне посљедице не само за уставни статус и овлашћења ентитета него и за цјелину успостављених односа у Босни и Херцеговини.
 
 

 
У пракси Вијећа за заштиту виталних интереса потешкоћу ствара уопштеност, недефинисаност, неодређеност и широка формулација Амандмана LXXVII и LXXXII на Устав Републике Српске:

а) процедуре у вези са виталним интересима како је дефинисано у листи из Амандмана LXXVII, и то у ставу 2. овог амандмана, који гласи: ''Закони или други прописи или акти које изгласа Народна скупштина ће се доставити и разматрат ће их Вијеће народа ако се они ''односе'' на витални интерес дефинисан у Амандману LXXVII''.

б) ''Процеудре за законе који се односе на витални национални интерес − уколико је одлучено 2/3 већином једног од клубова конститутивних народа у Вијећу народа''.

Уставом је утврђено да у случају да 2/3 једног од клубова конститутивних народа у Вијећу народа одлучи да се закон, акт или пропис односи на витални интерес, закон ће разматрати Вијеће народа.

Уставни суд је до сада рјешавао одређен број захтјева за заштиту виталног интереса конститутивног народа сматрајући их приоритетним и настојећи да одржи иначе веома кратке уставне рокове. Суд констатује да у поступку одлучивања о виталном националним интересу у законодавном органу – Народној скупштини Републике Српске – још нису успостављени адекватни критеријуми и стандарди који треба да изражавају прави смисао овог уставног института. При томе се, прије свега, има у виду да се прописана процедура одлучивања о томе недовољно поштује, те да се често овакви захтјеви постављају и за питања која немају такав значај. Захтјеви који се упућују Уставном суду често су непотпуни, нејасни и без елемената који су за такве захтјеве прописани. То објективно отежава рад Суда, односно Вијећа за заштиту виталног интереса конститутивних народа, који често уз велике напоре доносе одлуке у предвиђеним и иначе кратким роковима.

Уставни суд Републике Српске сматра, полазећи од досадашње праксе, да је неопходна у Уставу прецизна и строга дефиниција виталног интереса.

Неопходна је критичка анализа уставноправних рјешења, начина законодавног и пословничког регулисања поступка који се односе на заштиту виталног интереса конститутивних народа. 
 
 

Уставни суд указује да је за оцјену стања и тенденција у остваривању уставности и законитости у Републици Српској битна чињеница да се Република налази у саставу Босне и Херцеговине. Остваривање Устава Босне и Херцеговине и устава оба ентитета не значи само обавезу да се они формално поштују. У том смислу, потребно је много више − прије свега, њихово интегрисање у сваки акт ниже правне снаге, у свакодневни живот и односе, у понашање свих, посебно органа власти, али и појединаца. Иначе, сваки устав се остварује у оној мјери у којој се он прихвата као основни акт, у мјери у којој се у њега вјерује, у којој постоји потреба и жеља да се његове норме и дух остварују.
 
 

 
Уставом Босне и Херцеговине (члан VI тачка 3 (б)) утврђено је, поред осталог,  да Уставни суд Босне и Херцеговине "има апелациону надлежност за питања из Устава која се појаве на основу пресуде било којег суда у Босни и Херцеговини". Према правилима поступка и уставносудској пракси, Уставни суд Босне и Херцеговине, у том смислу, расправља и одлучује и о апелацијама на одлуке Уставног суда Републике Српске. Став је Уставног суда да је ова надлежност неприхватљива, јер су према Уставу Републике Српске одлуке овог Суда општеобавезне и извршне на територији Републике Српске.
 
 

 
Уставни суд је, у оквиру до сада успостављених веза, наставио сарадњу и размјену делегација са Уставним судом Босне и Херцеговине, Уставним судом Федерације Босне и Херцеговине и уставним судовима Србије и Црне Горе, те остварио бројне контакте са одговарајућим институцијама и организацијама у свијету које се баве уставним правом и уставносудском заштитом и са међународним организацијама.
 
 
Бања Лука,
1. новембар 2005. године