Banja Luka, 1. jula 2001. godine
O B A V J E Š T E Nj E
O NEKIM POJAVAMA OD INTERESA ZA OSTVARIVANjE
USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI
Ustavom Republike Srpske utvrćeno je da Ustavni sud, pored svojih osnovnih nadležnosti, prati i pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenje i prijedloge za eventualno donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđivanja ustavnosti i zakonitosti i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica. U skladu s tim, Ustavni sud je u dva navrata (15. decembra 1996. i 15. decembra 1999. godine) dostavio Narodnoj skupštini Republike Srpske obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 19/97 i 26/2000).
S obzirom na to da je od posljednjeg obavještenja došlo do bitnih promjena u društvu i da su postignuta nova iskustva u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, pripremljeno je ovo, treće, obavještenje za najviše ustavne institucije i javnost u Republici Srpskoj.
I
I u ovom obavještenju, kao i u prethodnim, ističemo da su pravni i politički sistem Republike Srpske od početka konstituisani i izgrađuju se, u prvom redu, na principima garantovanja i zaštite ljudskih prava i sloboda, u skladu sa međunarodnim standardima; obezbjeđivanju nacionalne ravnopravnosti; vladavine prava; socijalne pravde; tržišne privrede; višestranačkog sistema; parlamentarne demokratije i podjele vlasti; slobodnim izborima; lokalnoj samoupravi; zaštiti prava etničkih grupa i drugih manjina. Ustav Republike Srpske pitanju ustavnosti i zakonitosti posvetio je odjeljak VII (čl. 108 do 114). Osnov cjelokupnog sistema zaštite ustavnosti i zakonitosti jeste odredba alineje 4 člana 5 Ustava, kojom je utvrćeno da se ustavno urećenje Republike Srpske, pored ostalog, temelji i na vladavini prava. Odredba člana 108 Ustava utvrđuje da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Apsolutna suprematija Ustava posljedica je usvajanja načela ustavnosti. Nijedan propis, dakle, ne samo da ne može biti u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske nego se mora i zasnivati na njemu.
Od konstituisanja Republike Srpske njen Ustav je mijenjan i dopunjavan 10 puta (sa 65 amandmana) a njegove posljednje promjene izvršene su 12. septembra 1996. godine. U vremenu od dostavljanja posljednjeg Obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, do 1. jula 2001. godine doneseno je 17 novih zakona i 14 zakona o izmjenama i dopunama zakona, 10 uredbi i više desetina raznih podzakonskih akata. Međutim, iako je sistem normativnih akata u Republici, prema navedenim podacima, vrlo obiman i raznovrstan, on je, istovremeno, nedovoljno sinhronizovan i integrisan. Naime, u tom sistemu istovremeno i paralelno egzistiraju, na jednoj strani, prenormiranost, tj. "inflacija" propisa, a, na drugoj strani, pravne praznine, tj. neregulisanost odrećenih odnosa, pa i dijelova oblasti pravnog sistema.
Prema članu 69 Ustava Republike Srpske, "ustavnost i zakonitost obezbjeđuje Ustavni sud". Njegova je osnovna funkcija kontrola ustavnosti i zakonitosti normativnih akata, a, u okviru toga, posebno ocjena ustavnosti zakona, što je suština zaštite ustavnosti. Iako ustavnost i zakonitost čine jedinstvo, Ustav koristi oba ova pojma, ističući vezanost sudske i izvršne vlasti Ustavom i zakonom, i neophodnosti da propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Kao što je istaknuto, Ustav Republike Srpske usvaja i jedno i drugo načelo, u ciljem da obaveže ne samo na poštivanje Ustava nego i na poštivanje zakona. To jasno proizlazi iz odredbe člana 45 Ustava, po kojoj je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona. Zato je Ustavnom sudu dato ovako značajno ovlašćenje.
II
Ustavni sud Republike Srpske je u periodu od 15. decembra 1999. do 1. jula 2001. godine primio 138 podnesaka kojima je tražena ocjena ustavnosti i zakonitosti različitih pravnih akata, od čega se u 55 slučaja tražilo ocjenjivanje ustavnosti zakona, a u 20 slučajeva ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti uredbi, više sukoba nadležnosti, a u 69 slučajeva ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti ostalih nižih pravnih akata. Pritom, podnosioci prijedloga i inicijativa su osporavali više puta isti zakon: Zakon o akcizama i porezu na promet, Zakon o privatizaciji državnog kapitala u bankama, Zakon o privatizaciji državnog kapitala u preduzećima, Zakon o državnim preduzećima, Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Zakon o doprinosima, Zakon o zdravstvenom osiguranju, Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, Zakon o deviznom poslovanju, Zakon o porezu na dobit preduzeća, Zakon o upravljanju i izdavanju poslovnog prostora, Zakon o državnoj upravi, Zakon o unutrašnjim poslovima, Zakon o radnim odnosima, Zakon o prekršajima, Zakon o javnom redu i miru itd. Brojnim prijedlozima i predstavkama osporavana je ustavnost i zakonitost ostalih pravnih akata (uredbe, naredbe, statuti i odluke skupština opština i izvršnih odbora, pravilnici i drugi opšti akti preduzeća i ustanova, pojedinačni akti itd.).
U ukupnom broju od 138 predmeta, ustavni spor je iniciran podnošenjem 26 prijedloga i 112 inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti. Kao ovlašćeni predlagači javljali su se skupštine opština, preduzeća i druga pravna lica, redovni sudovi, Vlada Republike Srpske, ministarstva i drugi republički organi uprave, osiguravajuće organizacije, banke, društvene organizacije i udruženja građana i dr. Postupak su najčešće inicirali fizička ili pravna lica, podnošenjem predstavki za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti.
U ovom periodu svojim značajem i složenošću izdvajali su se predmeti koji su se odnosili na ocjenu ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Vladi Republike Srpske, kao i drugih akata Narodne skupštine, za koje je Sud organizovao i proveo odgovarajuću javnu raspravu.
Kao i u ranijem periodu, najviše sporova odnosilo se na ustavnost i zakonitost propisa iz oblasti privatizacije državnog kapitala u preduzećima i bankama, zatim finansijskog, carinskog i bankarskog sistema (carine, porezi, doprinosi i komunalne takse), imovinsko-pravnih odnosa (promet nepokretnosti, korišćenje napuštene imovine), organizacije i upravljanja u preduzećima i drugim pravnim licima, deviznog poslovanja, stambene problematike, korišćenja graćevinskog zemljišta, radnih odnosa, zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja, teritorijalne organizacije i lokalne samouprave. U tom okviru, najdelikatniji sporovi odnosili su se na svojinsku transformaciju, organizaciju preduzeća i upravljanje u njima i korišćenje i vraćanje nepokretnosti.
Naglašavamo da su se pojedinačni akti čija je ustavnost i zakonitost osporavana pretežno odnosili na statusna pitanja preduzeća, proglašenje preduzeća od posebnog interesa za Republiku, imenovanje i razrješenje direktora, personalna pitanja i sl. S obzirom na razgraničenost nadležnosti između Ustavnog suda i redovnih sudova, Ustavni sud se u svim ovim slučajevima oglašavao nenadležnim i, pošto se radi o pojedinačnim aktima, usmjeravao podnosioce predstavki na korišćenje sudske (upravni spor) i druge pravne zaštite. Takoće, Sud se oglašavao nenedležnim i u slučajevima kada je osporavana samo primjena propisa, a ne njihova formalna ili materijalna ustavnost i zakonitost.
Posebno ukazujemo da je u oblasti statusnih promjena i uopšte transformacije preduzeća, banaka i drugih pravnih lica, zbog brojnih prijedloga i inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti više podzakonskih akata (promjena svojinskih osnova i svojinskih oblika, organizovanje u osnovna matična ili zavisna državna preduzeća, upis u registar, upis i uplata internih dionica i dr.), Sud u svom radu nastojao da cjelovito sagleda svaki predmet u okviru svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja.
Pri tome je, pored ostalog, uočeno da su u preduzećima koja su postala državna svojina nadležni državni organi na osnovu Zakona o državnim preduzećima, svojim aktima imenovali članove njihovih upravnih i nadzornih odbora. Međutim, u nekim od tih preduzeća dioničari i dalje održavaju svoje skupštine i donose odluke. Uočeno je da se tako, uz neku vrstu "dvovlašća", stvara uznemirenost i pometnja koja, ponegdje, prijeti zaoštravanjem odnosa između radnika i preduzetne uprave, ali i između grupa radnika čiji interesi, u odnosu na posmatrane pojave, nisu identični. S tim u vezi, Sud nije prihvatao prijedloge i inicijative tamo gdje se zakonodavac opredijelio da prihvata i smatra završenim sve privatizacione postupke koji su provedeni u skladu sa ranije važećim propisima, pod uslovom da su iznosi privatnog kapitala u kupovini društvenog kapitala u preduzećima ne samo upisani nego i uplaćeni. Takoće, Sud je ocijenio da je Zakonom o početnom bilansu stanja u postupku privatizacije državnog kapitala u preduzećima jasno propisano da se korekcije i usklađivanja u bilansu stanja obavljaju u skladu sa metodologijom za izradu početnog bilansa stanja. Dakle, naglasak je na onome što propisuje uredba o utvrđivanju metodologije za izradu početnog bilansa stanja u postupku privatizacije državnog kapitala u preduzećima, a ne na polaznoj vlasnikoj strukturi i odnosu kapitala.
Povodom ocjenjivanja ustavnosti Zakona o obezbjeđivanju sredstava za redovno i bezbjedno odvijanje željezničkog saobraćaja, Sud je ocijenio da za razliku od drugih preduzeća, prioritetni zadatak javnog preduzeća, dakle njegova ciljna funkcija, nije sticanje dobiti, nego djelatnost od opšteg interesa, a to znači obavljanje poslova kojima se prvenstveno zadovoljavaju potrebe građana i organizacija u odrećenim oblastima, a pored ostalih i u željezničkom saobraćaju. Ta osobina javnih preduzeća i činjenica da njih mogu osnovati samo država i jedinica lokalne samouprave, ukazuju da nema osnova stanovište da se radi o privrednom subjektu koji se, po svom statusu, ne razlikuje od drugih preduzeća koja se osnivaju i posluju u skladu sa Zakonom o preduzećima i Zakonom o klasifikaciji djelatnosti i o registru jedinica razvrstavanja. Dosadašnja iskustva iz privrednog života i zakonodavstva govore da je, zbog statusa bivše društvene, a sada državne svojine, mali broj nepokretnosti preduzeća upisan u zemljišne knjige (katastar nekretnina), odnosno u knjige koje su ustrojene kao supstitut. Uglavnom, ovi propusti su nastali u prošlom sistemu zbog tzv. negativne definicije društvene svojine i odnosa prema njoj. S obzirom na to da samo javni registri pokazuju i dokazuju vlasničko stanje nepokretnosti, ovaj propust bi se mogao pojaviti kao akutan u toku privatizacije državnog kapitala u preduzećima.
Ustavni sud je posebnu pažnju posvetio afirmaciji ustavnog principa ravnopravnosti i jednake ustavnopravne zaštite svih oblika svojine. U tom smislu, ocijenio je da nisu u saglasnosti sa Ustavom odredbe onih zakona kojima se unaprijed određuju veće osnovice za plaćanje doprinosa za vlasnike, odnosno osnivače preduzeća i druga lica koja obavljaju privrednu i drugu djelatnost u privatnoj svojini, nego za ostale obveznike doprinosa.
Ograničenje prava svojine može se vršiti samo zakonom. Kako je ograničenje raspolaganja nepokretnostima isključivo predmet zakonske regulative, što je u nadležnosti Narodne skupštine, Sud je ocijenio da se ova pitanja ne mogu uređivati uredbom Vlade, odnosno podzakonskim aktima.
Sud je insistirao na uklanjanju iz pravnog poretka propisa kojima se prekoračuju ustavna i zakonska ovlašćenja, odnosno ne poštuje ustavni princip po kome se svi subjekti ustavnog sistema moraju pridržavati svojih Ustavom i zakonom utvrćenih kompetencija. U tom kontekstu, posebno je insistirano na respektovanju ustavnog načela po kome su građani jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu. Saglasno tome, Sud ukazuje da prava koja Ustav garantuje, pa i svojinska, nisu neograničena. Ljudska prava i slobode ograničena su jednakim slobodama i pravima drugih, a njihova zloupotreba je protivustavna i kažnjiva, što podrazumijeva i ovlašćenje zakonodavca da spriječi svaku zloupotrebu prava.
U oblasti poreskog sistema Republika je, po ocjeni Suda, ovlašćena da utvrđuje izvore i vrste poreza, predmet oporezivanja, poreske obveznike, poreske osnovice, te oslobađanje i poreske olakšice. Prema tome, Republika može da propisuje privremeno plaćanje poreskih obaveza utvrđivanjem paušalnih osnovica. Međutim, kao prihodi buxeta, takse i druge vrste dažbina mogu se utvrđivati samo zakonom, a ne i aktima izvršnih i upravnih organa.
Prema Ustavu Republike Srpske, zakonom se utvrđuju porezi i druge dažbine (član 62). Ustav ne predviđa ovlašćenja opštine, u domenu utvrđivanja i uređivanja javnih prihoda, nego samo određuje da opštini pripadaju prihodi utvrćeni zakonom. Iz tih odredaba Ustava proizlazi da uvoćenje i uređivanje javnih prihoda, pa i lokalnih, treba da bude predmet zakona, jer opština nema u toj oblasti izvornu ustavnu nadležnost, odnosno ne postoji prezumpcija nadležnosti opštine u ovom domenu. To ima za posledicu da se fiskalne obaveze fizičkih i pravnih lica u Republici Srpskoj uređuju na različit način, te se, umjesto zakonskog uređivanja odnosa koje bi odredilo položaj obveznika u snošenju ovog javnog tereta, kao izvor obaveze pojavljuju odluku skupština opština koje te obaveze utvrđuju na različit način. Takoće, poreska osloboćenja subjekata koji se finansiraju iz buxeta su u funkciji ostvarivanja odrećenih ekonomskih i socijalnih ciljeva poreskog sistema, a poreski sistem uređuje Narodna skupština Republike Srpske. Zato poreska osloboćenja, radi postizanja navedenih ciljeva, nisu u nesaglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Uočeno je da u oblasti finansijskog sistema lokalne zajednice prekoračuju svoja ustavna i zakonska ovlašćenja zbog toga što iz vlastitih prihoda ne mogu da finansiraju neophodni nivo javnih rashoda koji se finansiraju iz buxeta. U takvim slučajevima Republika obezbjeđuje dopunska sredstva, pod uslovima i mjerilima utvrćenim zakonom, pa stoga skupštine lokalnih zajednica svojim odlukama ne mogu uvoditi nove izvore prihoda mimo onih koji su utvrćeni zakonom. Takoće, u domenu organizacije, nadležnosti i funkcionisanja lokalnih zajednica, ni Ustav, ni Zakon o lokalnoj samoupravi ne daju ovlašćenja skupštini opštine da svojim aktima na drukčiji način reguliše pitanje izbora i razrješenja načelnika opštine od onog utvrćenog zakonom. Takoće, u Zakonu o lokalnoj samoupravi ne postoji termin "privremeni načelnik". S obzirom da je pitanje izbora i razrješenja načelnika opštine urećeno sadržinski drukčije u odnosu na zakonske propise, Sud je ocijenio da osporeni članovi statuta nekih opština nisu u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Načelo ustavnosti i zakonitosti obezbjeđuje i pravo na upotrebu pravnih sredstava radi zaštite ličnih i kolektivnih prava zajemčenih Ustavom. Ustav utvrđuje, prije svega, da svako ima pravo na jednaku zaštitu prava u postupku utvrćenom zakonom. Svakome je zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili interesu zasnovanom na zakonu. Po ocjeni Suda, Ustav ne isključuje moguđnost da o prigovoru protiv prvostepene odluke o disciplinskoj odgovornosti radnika odlučuje isti organ koji je donio odluku u prvom stepenu, jer se na ovaj način ne povređuje jedno od osnovnih sloboda i prava građana - pravo na žalbu.
Sud smatra cjelishodnim da se ukaže na odrećena pitanja u oblasti nasljeđivanja, posebno na član 9 Zakona o nasljeđivanju ("Službeni list SR BiH" broj 7/80), kojim je utvrćen krug zakonskih nasljednika u koje nisu uključeni svi preci ostavioca, već samo djedovi i babe. Takoće, pravo nasljeđivanja imaju samo djeca djedova i baba, ali ne i ostali njihovi potomci, što znači da je bliskim srodnicima onemogućeno da naslijede ostavioca. Ovako ograničen krug zakonskih nasljednika, koji obuhvata tri nasljedna reda, može kod primjene prava reciprociteta omogućiti stranoj državi da naslijedi imovinu našeg građanina, a ne njegov srodnik, naš građanin, s obzirom na to da je u reciprocitetu bitno i naše pravo.
U ustavnosudskoj praksi neposredno se primjenjuju odredbe Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. To upućuje na poštivanje ustavnog principa neposredne primjene Ustavom utvrćenih prava i osnovnih sloboda, uz eliminisanje ili svoćenje na minimum zakonske regulative, čime se neposredno ograničava zakonodavac u propisivanju načina ostvarivanja konkretnih sloboda, odnosno prava. U zakonodavnoj regulativi Republike Srpske smisao i domašaj ove koncepcije još nisu dovoljno sagledani, niti se ovom ustavnom principu u praksi ostvarivanja Ustava posvećuje pažnja koju on zaslužuje. U tom smislu, Sud je ocijenio da je zakonodavac propisujući da se nastavni plan i program za predmet vjeronauke donosi na predlog nadležnog organa crkve, odnosno nadležnog organa druge vjerske zajednice, kao i da nastavu vjeronauke može da obavlja vjerski službenik sa odgovarajućom stručnom spremom u drugoj vjerskoj zajednici, predvidio da sve vjerske zajednice pod istim uslovima mogu izvoditi vjersku nastavu u osnovnim školama Republike Srpske. Takoće se nerijetko previđa i zapostavlja princip izražen u članu 66 Ustava, kojim je utvrćeno da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom odrećeni republički organi i da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave – osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa.
Propisivanje različitih uslova za prestanak radnog odnosa po istom osnovu (uslov za sticanje prava na starosnu penziju) za muškarca i ženu, nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske, kao ni sa članom 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima. Takoće, ovako propisani uslovi za sticanje prava na starosnu penziju za ženu prihvatljivi su samo kao njeno alternativno pravo. Naime, opredjeljenje da zbog svoje uloge u biološkoj reprodukciji društva i u vaspitavanju djece, žena stiče i ostvaruje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pod povoljnijim uslovima opravdano je samo pod uslovom da joj se daje i mogućnost sticanja tog prava pod istim uslovima kao i muškarac, kada to ne bi bilo u nesaglasnosti sa ustavnim principom ravnopravnosti.
Sud je, u skladu sa svojim ranijim odlukama, ocjenjujući ustavnost i zakonitost akata o obustavljanju izvršenja sudskih odluka (od strane Vlade), zauzeo stav da se time ograničava nezavisnost sudova, jer se obustavljanjem izvršenja pravnosnažnih i izvršnih odluka redovnih sudova prelaze okviri ustavne i zakonske nadležnosti izvršnog organa. Naime, izvršna vlast nema, i ne može imati, bilo kakvog uticaja na sudsku vlast, jer bi se time negiralo ustavno načelo podjele vlasti i samostalnosti i princip nezavisnosti sudova. Stoga se, iako je Ustavom Republike Srpske (član 69) u organizaciji Republike izvršena jasna podjela nadležnosti, i dalje u zakonodavnoj i uopšte normativnoj aktivnosti vrši preuzimanje i preplitanje nadležnosti između organa zakonodavne i izvršne vlasti.
U ostvarivanju nadležnosti skupština opština i njihovih ranijih izvršnih organa, u odrećenim oblastima, je dolazilo do prekoračenja ustavnog i zakonskog osnova. To se posebno odnosi na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, poslovanja privatnih preduzeća, korišćenja stambenog i poslovnog prostora. Sud je ukazivao na potrebu da se odlučivanje u ovim oblastima, a naročito određivanje i način naplate svih obaveza pravnih i fizičkih lica, vrši na osnovu zakona.
U slučajevima kada je donosio odluke i rješenja o odbijanju prijedloga, odnosno neprihvatanju inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, Sud je uvijek štitio neki od ustavnih principa (ravnopravnost građana u slobodama, pravima i dužnostima; sloboda štampe i drugih sredstava javnog obavještavanja; pravo na rad i sloboda rada; samostalnost preduzeća i drugih oblika privređivanja; zabrana monopola; mogućnost ograničavanja ili oduzimanja prava svojine samo uz pravičnu naknadu itd).
Značajno djelovanje Suda bilo je i u predmetima koji su okončani obustavom postupka, jer su, u međuvremenu, donosioci osporenih akata sami otklanjali neustavnost ili nezakonitost, tj. usaglašavali svoje akte sa Ustavom ili zakonom. Sud je, pored toga, s ciljem izbjegavanja novih nepotrebnih ustavnih sporova, svojim odlukama upućivao na pravilno i kreativno tumačenje osporenih odredaba zakona, drugih propisa i opštih akata, kao i svojih ranije donesenih odluka. Iako je odlukama Suda jasno izražen stav, i dalje se, nerijetko, ponavljaju zahtjevi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti već ocijenjenih akata.
Naglašavamo da poništaj i retroaktivno dejstvo propisa posebno pogađaju princip pravne sigurnosti, jer otežavaju, a često i onemogućavaju, otklanjanje pravnih posljedica koje proizvode. Ustavni sud može utvrditi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, kao i da zakon koji je prestao da važi nije u vrijeme svog važenja bio u saglasnosti sa Ustavom. Odluke Ustavnog suda u oba ova slučaja imaju isto pravno dejstvo, koje je precizno propisano Zakonom o Ustavnom sudu, kako u odnosu na propise i druge opšte akte donesene za izvršenje zakona koji su na osnovu odluke Ustavnog suda prestali da važe, tako i u odnosu na pojedinačne (konačne ili pravnosnažne) akte donesene na osnovu tih zakona. Dakle, Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu sva ova pitanja su urećena, tako da u ovom domenu ne postoje "pravne praznine" (ustavne i zakonske).
Sud je, kako je to propisano čl. 35 i 36 Zakona o Ustavnom sudu, u prethodnom postupku od donosilaca akata čija se ustavnost i zakonitost osporavala, redovno tražio odgovor na navode iz prijedloga, odnosno predstavke, što je, po pravilu, nužna pretpostavka za nastavljanje postupka i donošenje odluka. Međutim, takvi odgovori su najčešće izostali, čak i nakon više ponovljenih zahtjeva. Takav odnos najviših republičkih organa zakonodavne i izvršne vlasti direktno utiče na usporavanje postupka i šteti kvalitetnom odlučivanju. U dosadašnjem radu Sud je, kada je u pitanju ocjenjivanje ustavnosti zakona, prihvatao i odgovore (iako su oni neredovni) koje su mu dostavljali Vlada (kao predlagač), odnosno nadležno ministarstvo (kao obrađivač zakona), iako na osnovu člana 36 Zakona o Ustavnom sudu i čl. 203 do 208 Poslovnika o radu Narodne skupštine, odgovor treba da daje Skupština, a ona uglavnom to ne čini, pa tu praksu ubuduće treba mijenjati.
S obzirom na to da su ovlašćenja Suda vrlo široka, jer uključuju i ocjenu ustavnosti zakona, logično je da se on u praksi i dalje "samoograničava" i uzdržava, tj. da svoja ovlašćenja restriktivno koristi. Polazeći od toga, Sud rješava samo pravna, a ne i faktička pitanja; uzdržava se od rješavanja političkih problema; ne upušta se u ocjenu progresivnosti i cjelishodnosti zakona; u slučaju sumnje, polazi od prezumpcije ustavnosti sve dok se nesumnjivo ne dokaže neustavnost i, najzad, neustavnim se proglašavaju samo pojedine odredbe zakona, a posve izuzetno zakon u cjelini.
III
Sud je, naročito u rješavanju složenih ustavnosudskih sporova, prije odlučivanja organizovao javnu raspravu i provodio kompletan postupak, proučavajući ne samo pravne aspekte već i sve ekonomske, političke, socijalne i druge dimenzije i implikacije spora, tj. unaprijed sagledavao sve pozitivne i negativne posljedice svoje odluke kako ona ne bi dovela do većih poremećaja u sistemu ili prouzrokovala neotklonjive štetne posljedice. Stoga, iako je Sud neke predmete razmatrao na više svojih sjednica, još nije, upravo zbog njihove izuzetne složenosti, donio odluke. O stanju postupka u tim predmetima i razlozima odgađanja donošenja konačnih odluka Sud je davao i saopštenja za javnost.
Uočeno je da odrećeni broj osporenih akata ima temporalni karakter, jer se njihova primjena prestaje sa izvršenjem odrećenog pravnog posla ili radnje. U vrijeme ocjenjivanja njihove ustavnosti ili zakonitosti ovi akti su već prestali da važe. U ovim slučajevima Sud nije donosio odluku zbog toga što nisu otklonjene posljedice njihove neustavnosti, odnosno nezakonitosti, pa ubuduće treba ovu praksu mijenjati, te odlučivati o otklanjanju posljedica.
Ponovno ukazujemo na nužnost prevazilaženja prakse daljeg postojanja u Republici Srpskoj više pravnih sistema zbog primjene preuzetih zakona i drugih propisa: ranije SFRJ, bivše Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i današnje Bosne i Hercegovine. Smatramo da je potrebno intezivnije raditi na izgrađivanju vlastitog pravnog sistema, naročito na donošenju zakona Republike Srpske za građansku, privrednu, upravnu, porodičnu i dr. grane prava, istovremeno vršeći harmonizaciju zakonodavstva Republike Srpske sa zakonodavstvom Evropske unije.
U zakonodavnoj praksi i dalje postoje pojave da se jedan zakon mijenja zakonom iz sasvim druge oblasti, a ne, kako je to u pravnoj tehnici uobičajeno, izmjenama ili dopunama istog zakona. Neprihvatljivo da se zakoni stavljaju van snage aktima niže pravne snage (npr. uredbama). Istovremeno, Sud je uočio pojavu da se ista materija u raličitim zakonima različito normira, naročito u domenu kaznenih odredaba.
Ustavni sud smatra da je u interesu pravne sigurnosti da se, prilikom usklađivanja odnosno donošenja zakona na osnovu Ustava Republike Srpske, materijalno-pravni odnosi usklađuju sistematski, vodeći računa o činjenici da su pojedini pravni instituti u zatečenom pravnom sistemu urećeni sa više komplementarnih zakona. Pri tome je od posebnog značaja obezbjeđivanje kontinuiteta važenja pravnog osnova za donošenje podzakonskih akata na način koji neće stvarati sumnju i potrebu tumačenja od strane brojnih subjekata radi saznanja da li se radi o propuštanju uređivanja ili prećutnom uređivanju.
Analiza normativne djelatnosti Vlade i organa državne uprave pokazuje da se podzakonski akti, odnosno izvršni propisi ne samo brojčano povećavaju nego sve više dobijaju karakter normativno-regulativnih akata. Sud ukazuje na to da uredbe za izvršenje zakona, kao osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti Vlade, pored ostalih, imaju ova osnovna obilježja: donose se radi obezbjećenja provoćenja i izvršenja zakona; pravni osnov za njihovo donošenje je utvrćen Ustavom; stupaju na snagu i prestaju da važe istovremeno sa zakonom; niže su pravne snage od zakona i podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda. Imajući to u vidu, kao i to da je Ustav utvrdio načelo podjele vlasti (član 69), opravdano se postavlja pitanje koliko se Vlada u vršenju svoje normativne djelatnosti kretala u granicama svojih, Ustavom i zakonom propisanih, ovlašćenja, što je domen kontrole ustavnosti i zakonitosti Ustavnog suda.
Suprematija zakona proizlazi iz nečela zakonitosti. Zakon je, poslije Ustava, pravni akt najviše pravne snage, sa kojim drugi propisi i opšti akti, i ne samo državnih organa, moraju biti saglasni. Drugi propisi i opšti akti proizlaze iz zakona i moraju biti u skladu sa zakonom. Međutim, i dalje u normativnoj djelatnosti Vlade postoji praksa da svojim aktima uređuje odnose koji se prema Ustavu uređuju zakonom. Takva praksa dovodi do situacije da se podzakonskim aktom (uredbom) produžuje primjena zakona koji je prestao da važi, što može da uradi samo zakonodavni organ koji je donio zakon, a ne organ koji izvršava zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine. Zato Sud ponovo naglašava da suprematiju zakona izražavaju i odredbe Ustava po kojima je Republika Srpska zasnovana na vladavini prava i po kojima su izvršna i sudska vlast odvojene i vezane zakonom.
Sud je i ranije ukazivao na to da je u izgradnji zakonodavstva neophodno izbjegavati nepotrebna eksperimentisanja, termine i sintagme koji nisu svojstveni našem pravnom sistemu, zatim prihvatanje u svijetu nepoznatih ili rijetko korišćenih pravnih kategorija i instituta (tzv. sistemski i krovni zakoni). Neophodno je znatno više uvažavati opšteprihvaćena rješenja koja su vladajuća u uporednom pravu, jer recepcija provjerenih pravnih normi može samo olakšati pravni život i privredni promet, kako unutar zemlje tako i u međunarodnim ekonomskim i drugim odnosima. Isto tako, ne treba zapostavljati ni rješenja iz ranijih pravnih sistema koja su pozitivno ocijenjena u teoriji i nesumnjivo izdržala provjeru u praksi.
Naročito bitnim smatramo okončavanje reforme krivičnog zakonodavstva Republike Srpske, s obzirom da kriminalitet (korupcija, mito, privredni kriminalitet) predstavljaju sve ozbiljaniji društveni i politički problem. Pri tome treba imati u vidu da se preko krivičnog zakonodavstva, više nego preko drugih grana prava, reflektuje priroda političkog sistema odrećene zemlje, da ono odražava u velikoj mjeri položaj čovjeka u tom društvu, njegove slobode i prava, demokratski ili nedemokratski karakter vlasti, funkciju pojedinih institucija i dr.
Zbog čestog neizvršavanja sudskih odluka konačno je ova materija dobila svoju krivičnopravnu zaštitu novim Krivičnim zakonikom Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske"br. 22/00 i 33/00). Tako će se novčanom kaznom ili kaznom zatvora do tri godine kazniti službeno i odgovorno lice koje odbija da se izvrši odluka Ustavnog suda Republike Srpske, koju je dužno da izvrši. Ukoliko pak usljed neizvršavanja odluka Ustavnog suda nastanu teške povrede prava drugoga ili značajna materijalna šteta, učinilac djela će se kazniti od jedne do pet godina zatvora.
Šire gledano, izvršavanje odluka Ustavnog suda ostvaruje se u procesu primjenjivanja zakona, drugih propisa i opštih akata. U slučaju potrebe, na osnovu člana 119 Ustava, Vlada obezbjeđuje izvršenje odluka Ustavnog suda. Tek izvršenjem odluka Ustavnog suda dolazi do uklanjanja iz pravnog sistema neustavnih i nezakonitih akata. Bez toga bi odluke Ustavnog suda značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti.
U donošenju zakona i dalje se, nerijetko, ne primjenjuje Ustavom utvrćena kompletna procedura. Potrebno je ukazati na to da se samo u izuzetno opravdanim slučajevima može koristiti mogućnost hitnog postupka u donošenju zakona.
Ustav utvrđuje pravilo da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja. Njihovo ranije stupanje na snagu predstavlja izuzetak, i za to moraju postojati "naročito opravdani zakonski razlozi". Ako se ovome doda kašnjenje u objavljivanja propisa, a u nekim slučajevima i propuštanje njihovog objavljivanja, postavlja se pitanje šta je sa "zanemarivanjem prava", odnosno pravilom "ignorantia iuris nocet". To se osobito odnosi na propise iz oblasti finansijskog i poreskog sistema. U ovom slučaju problem se dodatno komplikuje time što se buxet za tekuću godinu neblagovremeno donosi, a obaveza plaćanja poreza i doprinosa se, po pravilu, povezuje sa izvršavanjem buxetskih obaveza od početka te godine. Stabilnost prava zahtijeva da zakonodavac ograniči svoju moć u odnosu na prošle činjenice i pravne odnose nastale u prošlosti.
S obzirom na to da ustavni sistem Republike Srpske ne poznaje hijerarhijsko rangiranje zakonskih normi, u razmatranju i odlučivanju o brojnim predmetima, Sud nije odlučivao o eventualnoj međusobnoj nesaglasnosti zakona. Sud se, takoće, nije upuštao u ocjenu cjelishodnosti pojedinih rješenja u osporenim aktima, nije u njegovoj nadležnosti utvrćenoj Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu Republike Srpske. Takoće, Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakona i pojedinih zakonskih propisa. Ustavni sud, takoće, nije ovlašćen da ocjenjuje cjelishodnost normativnih rješenja, niti da odlučuje o zahtjevima za izmjene zakona, pa je, s obzirom na prirodu pokrenutih pitanja, ocijenjeno da nema uslova za zasnivanje nadležnosti ovog suda - u smislu člana 115. Ustava Republike Srpske.
I dalje u propisima ima nekorektnosti terminološke i pravno ‡ tehničke prirode, što umanjuje njihov kvalitet i čini ih nedovoljno razumljivim i teže primjenljivim. ^ak se, ponekad sreću instituti i pojmovi nepoznati u pravnoj praksi i teoriji.
Povodom promjena Ustava Republike Srpske, mišljenje Suda je da se Ustav mijenja samo u okviru odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i njihovog ograničavanja na popunjavanje nastalih ustavnih praznina. Pri tome, je neophodno očuvati identitet i kontinuitet Republike Srpske utemeljen 1992. godine i potvrćen Opštim okvirnim sporazumom za uspostavljanje mira u Bosni i Hercegovini.
IV
Sud ukazuje da je za ocjenu stanja i tendencija u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj bitna činjenica da se Republika nalazi u sastavu Bosne i Hercegovine. Ostvarivanje Ustava Bosne i Hercegovine i ustava oba entiteta ne znači samo obavezu da se oni formalno poštuju. U tom smislu, potrebno je mnogo više, prije svega njihovo integrisanje u svaki akt niže pravne snage, u svakodnevni život i odnose, u ponašanje svih, posebno organa vlasti, ali i pojedinaca. Inače, svaki ustav se ostvaruje u onoj mjeri u kojoj se on prihvata kao osnovni akt, u mjeri u kojoj se u njega vjeruje, u kojoj postoji potreba i želja da se njegove norme i duh ostvaruju.
Ustavom Bosne i Hercegovine (član VI tačka 3 (b)) utvrćeno je, pored ostalog, da Ustavni sud Bosne i Hercegovine "ima apelacionu nadležnost za pitanja iz Ustava koja se pojave na osnovu presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini". Prema poslovniku i ustavnosudskoj praksi Ustavni sud Bosne i Hercegovine, u tom smislu, raspravlja i odlučuje i o apelacijama na odluke Ustavnog suda Republike Srpske. Tako je predvićeno da ukoliko Sud ustanovi da je apelacija osnovana, može dvojako postupiti: (1) može djelovati kao sud pune jurisdikcije, odnosno odlučiti u meritumu slučaj ili (2) ukinuti presudu i slučaj vratiti sudu koji je donio tu presudu na ponovni postupak. Sud čija je presuda ukinuta dužan je po hitnom postupku donijeti drugu presudu, pri čemu je vezan pravnim shvatanjem Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o povredi Ustavom garantovanih prava i osnovnih sloboda podnosioca apelacije. Podnosioci apelacije, koji smatraju da su im presudom ili drugom odlukom bilo kojeg suda povrijećena prava, mogu podnijeti apelaciju nakon iscrpljivanja svih entitetskih pravnih lijekova, pri čemu taj sud, takoće, uzima u obzir i efikasnost mogućih lijekova.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine ima nadležnost i u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon od čijeg važenja njegova odluka zavisi kompatibilan sa Ustavom, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava.
V
Na osnovu svog sedmogodišnjeg iskustva, Sud je inicirao donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, kojim bi se, prvenstveno, precizirala i pojačala pozicija Suda, proširila ovlašćenja i nadležnosti kao jedne od najviših ustavnih institucija u Republici Srpskoj, koja ima status nasioca zaštite ustavnosti i zakonitosti utvrćen Ustavom Republike Srpske.
Imajući u vidu odgovarajuće odredbe Zakona o sudovima i sudskoj službi (čl. 84-100), koji je Narodna skupština usvojila 25. aprila 2000. godine ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 13/00 i 16/00), Sud je inicirao i regulisanje nekih statusnih pitanja sudija Ustavnog suda, te predložio nova rješenja koja se odnose na uslove i sredstva za rad Suda.
Sud je, u okviru do sada uspostavljenih veza, nastavio saradnju i razmjenu delegacija sa ustavnim sudovima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore, Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine i Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine, te ostvario brojne kontakte sa odgovarajućim institucijama i organizacijama u svijetu koje se bave ustavnim pravom i ustavno ‡ sudskom zaštitom i sa međunarodnim organizacijama (OHR, Nezavisna sudska komisija i dr.).