Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2. тачка е), члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 17. децембра 2025. године, д о н и о   ј е

О Д Л У К У

Утврђује се да члан 8. став 3. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 107/24) у дијелу који гласи: „..услови, критеријуми..“ није у сагласности са Уставом Републике Српске.

Утврђује се да  члан 4. став 1. тач. 1. и 2. и чл. 5. и 6. Уредбе о додјели подстицаја за повећање плате радника („Службени гласник Републике Српске“ број 4/25) нису у сагласности са Уставом Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

„Тропик малопродаја“ д.о.о. Бањалука, заступан по директору Бојану Рисовићу, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости одредбе члана 5. став 1. тачка 2) подтачка 1. алинеја 6. Уредбе о додјели подстицаја за повећање плата радника („Службени гласник Републике Српске“ број 4/25), коју је Суд на основу члана 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 104/11 и 92/12) третирао као приједлог. У приједлогу се наводи да је оспореном уредбом предлагач изгубио могућност остваривања подстицаја за повећање плате радницима јер је право на подстицај оспореним нормирањем ограничено искључиво на послодавце који запошљавају мање од 250 радника. Даље се наводи да „Тропик малопродаја“ д.о.о. Бањалука запошљава у Републици Српској 3.250 радника, због чега се наведеном одредбом овом правном лицу наноси директна штета и нарушава његов положај у односу на друге послодавце. Како дати приједлог није садржавао податке неопходне за вођење поступка, пред овим судом, од предлагача је дописом затражено да у остављеном року исти уреди на начин да наведе у односу на које одредбе Устава Републике Српске и закона оспорава предметну одредбу Уредбе о додјели подстицаја за повећање плата радницима, те да наведе уставноправне разлоге на којима заснива свој приједлог. Поступајући по допису Суда, предлагач је у одређеном року, по пуномоћнику Марјани Куленовић, адвокату из Бањалуке, поднеском од 17. септембра 2025. године, приједлог допунио и проширио и на одредбе члана 8. став 3. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 107/24) (у даљем тексту: Закон) у дијелу текста „..услови, критеријуми..“, као и на одредбе члана 4. став 1. тач. 1. и 2, те члана 5. став 1. тачке 2. Уредбе о додјели подстицаја за повећање плата радницима („Службени гласник Републике Српске“ број 4/25) (у даљем тексту: Уредба). Предлагач оспорава наведене одредбе Уредбе у односу на чл. 5, 10, 39, члан 69. ст. 1. и 2. те члан 108. Устава Републике Српске, као и у односу на чл. 1, 3. став 1. тачка 1. и члан 5. ст. 1. и 2. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске. У приједлогу се образлаже да је Влада Републике Српске, прописујући опште и посебне услове за остваривање права на подстицај, изашла из својих законских граница, јер су услови и критеријуми, материја која се уређује искључиво законом, од чијег садржаја зависи остваривање права у материјалноправном смислу. Због тога, Народна скупштина Републике Српске није могла оспореном законском нормом да своја законодавна овлашћења пренесе на Владу Републике Српске, дајући јој овлашћење да Уредбом пропише услове и критеријуме за остваривање права на подстицаје. Такође се указује да је Уредба по својој правној природи подзаконски општи акт, који служи искључиво за разраду закона, због чега су границе садржајног нормирања уредбе одређене законом. Дакле, по мишљењу предлагача, Влада Републике Српске није имала овлашћење да самостално, нормирањем, одлучује под којим материјалноправним условима ће дати материјалноправно овлашћење одређеним привредним субјектима да траже подстицај за повећање плате радницима, јер је Закон сходно одредби члана 5. став 2. прописао основ за овај „одабир“, и то само посредством плана коришћења средстава. Поред тога, у приједлогу се истиче да се из одредаба Уредбе не може извести јасан и разумљив закључак шта доносилац овог акта сматра условом, а шта критеријумом, због чега оспорене норме стварају правну несигурност, што доводи до повреде начела владавине права из члана 5. Устава. Даље се наводи да су чланом 5. Уредбе изостављена нека подручја класификације дјелатности, као, на примјер, подручје „Д - Производња и снабдијевање електричном енергијом, гасом, паром и климатизација“, што је такође супротно члану 5. став 2. Закона, према коме је основ „одабира“ дјелатности само план коришћења средстава. Такође се појашњава да оспорено нормирање Уредбе које примјењује разреде дјелатности, као услов за остваривање подстицаја, доводи и до повреде начела забране дискриминације из члана 10. Устава, јер привредни субјекти који се налазе у истој ситуацији имају неједнак третман на начин да је само некима из круга корисника дато материјалноправно овлашћење на подстицаје за повећање плате радника. У допуни се такође предлаже да Суд поднесену иницијативу сматра приједлогом за утврђивање неуставности и незаконитости, јер је  „Тропик малопродаја“ д.о.о. Бањалука велики привредни субјект, који је у претходно важећој легислативи остваривао право на ову врсту подстицаја. Из истих разлога, предлагач предлаже да се предмету додијели приоритет, јер исход овог уставноправног поступка је од значаја не само за подносиоца, већ и за остале привредне субјекте и цјелокупну привредну заједницу Републике. Сходно наведеном, предлаже се да Суд утврди неуставност и незаконитост оспорених правних аката.

Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на приједлог.

У одговору Владе Републике Српске  наводи се да су оспорени акти донесени од стране надлежних органа, у складу са овлашћењима из тач. 6. и  8. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којима је замијењен члан 68. Устава и члана 90. тач. 3. и 4. Устава Републике Српске. Истиче се да је чл. 5. и 8. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске „уведен концепт“ да се у подзаконском акту нормирају услови и појединости за оперативно спровођење поступка додјеле подстицаја, како би се начин додјеле подстицаја брзо и ефикасно прилагодио промјенама и стању на тржишту. Наводи се да приликом доношења Уредбе Влада Републике Српске није изашла изван оквира својих уставних и законских овлашћења, јер оспореним прописивањем нису мијењана законска рјешења у области додјеле подстицаја, већ су само ближе разрађене одредбе Закона. Даље се образлаже да је Влада Републике Српске, као доносилац Уредбе, имала дискреционо право да утврди услове за остваривање подстицаја на начин за који сматра да ће дати најефикасније резултате у пракси. Такође се образлаже и природа плана коришћења средстава на који се позива предлагач, истичући да исти према својој природи представља помоћни финансијски документ у којем се детаљније разрађују начин, намјена и динамика трошења буџетских средстава, па самим тим план не представља документ путем којег се врши одабир корисника подстицаја, како то неосновано тврди предлагач. Слиједом наведеног, оспорене одредбе општих правних аката нису у супротности са чл. 5, 10, 69. и 108. Устава Републике Српске.

Рјешењем број: СУ- 321/25 од 26. новембра 2025. године Суд је сагласно чл. 23. и 61. став 1. тачка ђ) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) и члану 2. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 114/12, 29/13 и 90/14), сматрајући да су испуњени услови предвиђени чланом 357. став 1. тачка 2. Закона о парничном поступку Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07, 105/08 - одлука Уставног суда, 45/09 - одлука Уставног суда, 49/09, 61/13, 109/21 - одлука Уставног суда и 27/24) искључио судију Златка Куленовића из одлучивања у овом предмету. 

Разматрајући оспорену уредбу Суд је одлучио да, у складу да чланом 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), прошири оцјену уставности и законитости на чл. 5. и 6. Уредбе, у којима су прописани општи и посебни услови за остваривање права на подстицај, које је привредни субјект дужан да испуни.

Оспореном одредбом члана 8. став 3. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 107/24) прописано је да Влада, на приједлог Министарства, доноси уредбу којом се уређују услови, критеријуми, поступак остваривања права на подстицај за повећање плате радника, као и друга питања од значаја за овај поступак.

Уредбу о додјели подстицаја за повећање плате радника („Службени гласник Републике Српске“ број 4/25) донијела је 16. јануара 2025. године Влада Републике Српске на основу члана 8. став 3. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 107/24) и члана 43. ст. 1. и 2. Закона о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08). Овом уредбом уређују се услови, критеријуми, садржај, облик и начин подношења захтјева за подстицај за повећање плате радника, начин обрачуна подстицаја, као и друга питања од значаја за поступак остваривања права на подстицај (члан 1. Уредбе).

Оспореним чланом 4. став 1. Уредбе прописано је да право на подстицај могу остварити: привредни субјекти који испуњавају опште и посебне услове из ове уредбе (тачка 1) и самостални предузетници који за претежну дјелатност имају један од разреда дјелатности из Подручја Г - Трговина на велико и на мало; поправка моторних возила и мотоцикала класификације дјелатности, а запошљавају мање од 250 радника и испуњавају опште и посебне услове из ове уредбе (тачка 2), док је чланом 5. прописано да је за остваривање права на подстицај привредни субјект дужан да испуни сљедеће опште услове: да има сједиште или пословну јединицу на територији Републике Српске, да за претежну дјелатност има један од разреда дјелатности из сљедећих подручја класификације дјелатности, и то:

- Подручја А - Пољопривреда, шумарство и риболов,

- Подручја Б - Вађење руде и камена,

- Подручја Ц - Прерађивачка индустрија,

- Подручја Е - Снабдијевање водом; канализација, управљање отпадом и дјелатност санације (ремедијације) животне средине,

- Подручја Ф - Грађевинарство,

- Подручја Г - Трговина на велико и на мало; поправка моторних возила и мотоцикала, а које се односи искључиво на самосталне предузетнике који запошљавају мање од 250 радника,

- Подручја Х - Саобраћај и складиштење,

- Подручја И - Дјелатности пружања смјештаја, припреме и послуживања хране; хотелијерство и угоститељство, или један од сљедећих разреда дјелатности, и то:

- 45.20 Одржавање и поправка моторних возила,

- 74.20 Фотографске дјелатности,

- 95.11 Поправка рачунара и периферне опреме,

- 95.12 Поправка комуникационе опреме,

- 95.21 Поправка електронских уређаја за широку потрошњу,

- 95.22 Поправка апарата за домаћинство и опреме за кућу и башту,

- 95.23 Поправка обуће и производа од коже,

- 95.24 Поправка намјештаја и покућства,

- 95.25 Поправка сатова и накита,

- 95.29 Поправка осталих предмета за личну употребу и домаћинство,

- 96.01 Прање и хемијско чишћење производа од текстила и крзна,

- 96.02 Фризерски и други третмани за уљепшавање,

- 96.03 Погребне и припадајуће дјелатности,

- 96.04 Дјелатности за његу и одржавање тијела,

- 96.09 Остале личне услужне дјелатности, д.н;

да је регистрован најкасније до 1. децембра пословне године, која претходи обрачунском периоду; да је за претежну дјелатност, по основу које се остварује право на подстицај, разврстан током цијеле пословне године, која претходи обрачунском периоду за који се тражи подстицај; да нема доспјелих а неизмирених пореских обавеза, што обухвата директне порезе, таксе и накнаде, према закону којим се уређује порески систем и које су настале до посљедњег дана обрачунског периода за који се подноси захтјев; да је надлежном пореском органу уредно поднио све пореске пријаве за порез на доходак и доприносе на обрасцима и у роковима утврђеним у прописима којима се уређује обавеза плаћања одређене врсте пореске обавезе. Изузетно од става 1. тачка 4) овог члана, привредни субјекти који нису били основани и регистровани током цијеле пословне године, која претходи обрачунском периоду за који се тражи подстицај, дужни су да буду разврстани за претежну дјелатност по основу које се остварује право на подстицај, најкасније до 1. децембра пословне године, која претходи обрачунском периоду за који се тражи подстицај.

Чланом 6. предвиђено је да поред општих услова за остваривање права на подстицај привредни субјект дужан је да испуни и сљедеће посебне услове: да је почетни износ плате радника једнак или виши од најниже плате у Републици у периоду почетног износа плате, да у обрачунском периоду радник има виши износ плате у односу на почетни износ плате, да у обрачунском периоду радник има виши износ плате у односу на износ најниже плате на посљедњи дан обрачунског периода за који тражи подстицај. Посебни услов у вези са вишим износом плате подразумијева да је раднику, од момента повећања плате, исплаћена виша плата и више плаћени доприноси за један или више мјесеци обрачунског периода у односу на почетни износ плате и за њу плаћене доприносе. Ако је у периоду почетног износа плате мијењана висина најниже плате у Републици, утврђује се просјечни износ најниже плате.

Одредбама Устава Републике Српске на које се указује у приједлогу, као и одредбама које су по оцјени Суда битне за одлучивање у овој правној ствари је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на социјалној правди, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. ал. 3, 4. и 7); да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10); да свако има право на рад и слободу рада (члан 39. став 1); да Република мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој и повећање социјалног благостања грађана (члан 51); да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, уставност и законитост, правни положај предузећа и других организација, основне циљеве и правце привредног, научног, технолошког развоја, политику и мјере за усмјеравање развоја, организацију, надлежности и рад државних органа, радне односе (тач. 4,  6,  8, 10. и 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којима је замијењен члан 68. Устава); да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, да уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина, да извршну власт врши Влада (члан 69. ст. 1. и 2. који је допуњен тачком 1. Амандмана LXXVI на Устав и став 4); да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2); да Влада обезбјеђује спровођење и извршава законе, друге прописе и опште акте, да доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона (члан 90. тачка 3. и 4); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду да се Законом о подстицајима у привреди Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 107/24) уређују врсте подстицаја у привреди, корисници и друга питања од значаја за остваривање права на подстицаје у привреди Републике Српске (члан 1); да појмови коришћени у овом закону имају сљедеће значење: привредни субјекти су привредна друштва и самостални предузетници са сједиштем у Републици Српској, као и пословне јединице привредних друштава чија су сједишта изван Републике Српске, да су подстицаји новчана средства која се додјељују привредним субјектима (члан 3. став 1. тач. 1. и 4); да су у смислу овог закона, између осталог, и подстицаји за повећање плате запослених радника у привредним субјектима (у даљем тексту: подстицај за повећање плате) (члан 4. став 1. тачка 1); да корисници подстицаја из члана 4. овог закона могу бити искључиво привредни субјекти, а захтјеви других подносилаца који немају статус привредног субјекта одбацују се као недопуштени, да Министарство привреде и предузетништва (у даљем тексту: Министарство), уз сагласност Владе Републике Српске (у даљем тексту: Влада), посредством плана коришћења средстава утврђује обухват корисника којима се додјељују подстицаји за одређену пословну годину, да се обухват корисника подстицаја из става 2. овог члана утврђује у складу са прописом којим се уређује класификација дјелатности (члан 5); да се подстицаји из члана 4. овог закона не додјељују привредним субјектима у којима је Република Српска, односно јединица локалне самоуправе директно или индиректно власник капитала више од 50%, да се изузетно од става 1. овог члана подстицаји из члана 4. овог закона могу додијелити правним лицима чија је претежна дјелатност, у складу са прописом којим се уређује класификација дјелатности, из Подручја Ц - Прерађивачка индустрија и Подручја И - Дјелатност пружања смјештаја, припреме и послуживања хране, хотелијерство и угоститељство (члан 6); да подстицај за повећање плате из члана 4. став 1. тачка 1) овог закона обухвата додјелу дијела новчаних средстава по основу више плаћених доприноса на повећање плате радника у обрачунском периоду, да је обрачунски период за који се утврђује повећање плате радника код привредног субјекта шест мјесеци (у даљем тексту: обрачунски период), од којих први период траје од 1. јануара до 30. јуна, а други период од 1. јула до 31. децембра у току једне пословне године, да је повећање плате у смислу овог закона разлика исплаћене плате раднику у обрачунском периоду и почетног износа плате (члан 7).

Такође, Суд је имао у виду и Закон о Влади Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 118/08), којим је, између осталог, прописано да извршну власт у Републици Српској, у складу са Уставом, врши Влада Републике Српске (члан 1. став 1), да у вршењу власти из члана 1. овог закона Влада спроводи политику, извршава законе и друге прописе Народне скупштине и одговорна је за стање у Републици у свим областима из своје надлежности (члан 2), да о питањима из своје надлежности Влада доноси: уредбе, одлуке, смјернице, инструкције, рјешења, закључке и друга акта, у складу са законом, те да се уредбом ближе уређују односи од значаја за извршавање закона, утврђују начела унутрашње организације министарстава и других републичких органа управе и формирају стручне службе Владе (члан 43. ст. 1. и 2).

На темељу члана 51. и тачке 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске (члан 68. тачка 8. Устава Републике Српске), Република - поред осталог - својим мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој, односно обезбјеђује основне циљеве и правце привредног развоја. У том смислу, законодавац је доносећи Закон о подстицајима у привреди поступио у складу са својим уставним овлашћењима. Међутим, овлашћење дато Влади Републике Српске у члану 8. став 3. Закона о подстицајима у привреди Републике Српске да својим актом уреди услове и критеријуме за остваривање права на подстицај за повећање плате радника, по својој суштини излази изван оквира уставне надлежности извршне власти (Владе), јер Влада, као орган извршне власти, сагласно својим надлежностима из члана 90. Устава, може да доноси опште акте само ради извршавања закона, односно да ближе уреди питања која су садржана у закону. Другим ријечима, законодавац је уређујући подстицаје у привреди, на шта је овлашћен у складу са чланом 51. и тачком 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске (члан 68. тачка 8. Устава Републике Српске), Законом пренио своју надлежност на извршну власт и на тај начин повриједио начело подјеле власти утврђено чланом 69. Устава Републике Српске.

Полазећи од чињенице да је, према мишљењу Суда, одредба члана 8. став 3. Закона супротна Уставу, односно да је иста одредба послужила доносиоцу оспорене уредбе као правно утемељење за њено доношење, неуставност одредбе члана 8. став 3. Закона сама по себи води ка неуставности одредаба члана 4. став 1. тач. 1. и 2. и чл. 5. и 6. Уредбе, а којима се врши непосредно уређивање односа у вези са подстицајима за повећање плате радника и то у првом реду када је ријеч о одређивању круга лица која могу остварити право на подстицај, а затим и у погледу дефинисања општих и посебних услова за остваривање наведеног права (што је изван оквира надлежности извршне власти).

Дакле, законодавац је на претходно описани начин прекорачио своја уставна овлашћења, јер је надлежност за регулацију материје која је у његовој ингеренцији пренио на Владу Републике Српске. Слиједом тога, неуставно овлашћење за Владу Републике Српске не може резултовати доношењем правно ваљане регулативе услова и критеријума за подстицаје за повећање плате радника, која је у оспореном дијелу супротна уставном начелу о подјели власти из члана 69. Устава Републике Српске, односно начелу уставности из члана 108. Устава Републике Српске.

По оцјени Суда, с обзиром на утврђене разлоге неуставности оспорених аката, остали наводи предлагача о повреди чл. 5, 10. и 39. Устава нису од значаја за одлучивање у овој правној ствари.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.

                                                                 ПРЕДСЈЕДНИК

                                                                УСТАВНОГ СУДА

                                                              Мр Џерард Селман     

Број: У-91/25    

17. децембар 2025. године