Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. maja 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23).
O b r a z l o ž e nj e
Lazar Đukić iz Bijeljine dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23). Ustavnost navedenog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske osporena je u odnosu na odredbe člana 16, člana 50, člana 51. stav 1, člana 52. stav 1. i člana 60. stav 1. Ustava Republike Srpske jer je, kako navodi davalac inicijative, zakonodavac „prekršio ustavnu i zakonsku garanciju građanima (fizičkim licima) i pravnim licima da mogu slobodno i prema svojoj volji/volji organa koji ih predstavlja, a u granicama kogentnih normi, da raspolažu stvarima i pravima čiji su titulari prava svojine, odnosno da obavljaju privrednu i preduzetničku djelatnost, kao i da budu vlasnici oružja, te da isto registruju i prometuju“. Osporavajući tačku 1. ovog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske davalac inicijative ukazuje na odredbe čl. 231. i 235. istog zakona kojima je, kako navodi, propisan postupak prinudne naplate neplaćenih novčanih kazni kod Poreske uprave Republike Srpske, kao i postupak zamjene novčane kazne u kaznu zatvora kod za to nadležnih redovnih sudova, ukoliko se novčana kazna ne naplati prinudnim putem i u vezi s tim iznosi mišljenje da je zakonodavac, i pored propisanog posebnog postupka za naplatu neplaćenih novčanih kazni i drugih troškova koji su evidentirani u Registru kao dug, na ovaj način „u stvari htio sebe da osigura kod naplate novca u budžet, jer je postupak prinudne naplate prilično neizvjestan i nesiguran“. Iz istih razloga davalac inicijative osporava i tač. 2, 3. i 6. ovog člana zakona. Osporavajući tačku 4. člana 230. navedenog zakona davalac inicijative ističe da se njome blokira sloboda preduzetništva i privređivanja, jer se „pravna lica i preduzetnici stavljaju u neravnopravan položaj sa ostalim licima kod učešća na javnom tenderu, a iz razloga što ovi prvi imaju dug u Registru kazni“. Uz to, davalac inicijative smatra da osporeno propisivanje onemogućava pravna lica i preduzetnike da u postupcima prinudne naplate ističu procesne i materijalne prigovore, kao što je prigovor zastare, te da izjave pravni lijek. Istim navodima davalac inicijative osporava i tačku 5. osporenog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske, prema kojoj će nadležni organ, odnosno sud, odbiti registraciju ili bilo koju promjenu registracije preduzetničke djelatnosti za učinjeni prekršaj iz oblasti ekonomskog i finansijskog poslovanja dok kažnjeni ne plati sve novčane kazne, troškove prinudne naplate i troškove koji su evidentirani u Registru. Polazeći od izloženog davalac inicijative je predložio da Sud utvrdi da propisivanje iz osporenog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske nije u saglasnosti sa Ustavom, te da obustavi njegovu primjenu.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Osporenim članom 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23) propisano je da dok se ne plate sve novčane kazne, troškovi prinudne naplate i troškovi koji su evidentirani u Registru, kažnjenom nadležni organ, odnosno sud, neće dozvoliti: registraciju ili produženje važenja registracije motornog vozila (tačka 1), promjenu vlasnika motornog vozila (tačka 2), izdavanje ili produženje važenja vozačke dozvole (tačka 3), učestvovanje na javnom tenderu (tačka 4), registraciju, odnosno bilo koju promjenu registracije pravnog lica ili registraciju, odnosno bilo koju promjenu registracije preduzetničke djelatnosti, za učinjeni prekršaj iz oblasti ekonomskog i finansijskog poslovanja (tačka 5) i izdavanje dozvole za nabavku, držanje i nošenje oružja (tačka 6).
Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je tražena ocjena ustavnosti osporenih odredaba člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23) utvrđeno je: da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50), da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51), da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi (član 52. stav 1), te da fizička i pravna lica ostvaruju svojinska prava na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i namjeni, u skladu sa zakonom (član 60. stav 1).
U drugim relevantnim odredbama Ustav utvrđuje: da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa (tačka 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1), te da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).
Zakonom o prekršajima Republike Srpske uređuju se pojam prekršaja, uslovi za propisivanje prekršaja i prekršajnih sankcija, prekršajna odgovornost, prekršajni postupak i postupak izvršenja prekršajnih sankcija (član 1), te je ovim zakonom, između ostalog, propisano: članom 1. stav 1. da su prekršaji protivpravna djela koja predstavljaju kršenje javnog poretka ili propisa o ekonomskom i finansijskom poslovanju utvrđena zakonom ili drugim propisom, za koja su određena obilježja i za koja su propisane sankcije; članom 5. da je opšta svrha propisivanja i izricanja prekršajnih sankcija suzbijanje protivpravnih djelovanja kojima se ugrožavaju ili povređuju vrijednosti zaštićene prekršajnim zakonodavstvom, čime se obezbjeđuje da građani poštuju pravni sistem i ne čine prekršaje; članom 11. da je kažnjeni lice za koje je ustanovljeno konačnim prekršajnim nalogom ili pravosnažnim rješenjem o prekršaju da je odgovorno za određeni prekršaj (tačka 1), te da je Registar novčanih kazni, troškova prinudne naplate i prekršajnih evidencija baza podataka o izrečenim sankcijama, mjerama, troškovima prinudne naplate i ostalim evidencijama za prekršaje, koja je propisana posebnim zakonom (tačka 5); članom 38. da su prekršajne kazne kazna zatvora i novčana kazna; članom 44. da se u rješenju o prekršaju i prekršajnom nalogu određuje rok plaćanja novčane kazne, koji ne može biti kraći od osam dana niti duži od tri mjeseca od dana pravosnažnosti rješenja, odnosno izvršnog prekršajnog naloga (stav 1); članom 226. da će sud koji donosi rješenje o prekršaju i ovlašćeni organ koji izda prekršajni nalog bez odgađanja u elektronskoj formi unijeti u prekršajnu evidenciju Registra podatke o sankcijama, mjerama upozorenja i troškovima postupka koji su izrečeni fizičkom, pravnom i odgovornom licu (stav 1); članom 229. da se sve novčane kazne, troškovi prinudne naplate i troškovi postupka koji su izrečeni na osnovu izvršnog prekršajnog naloga ili pravosnažnog rješenja o prekršaju upisuju u Registar i evidentiraju kao dug (stav 1), da se novčane kazne, troškovi prinudne naplate i troškovi postupka evidentiraju kao dug u Registru, dok kažnjeni ne plati puni iznos novčane kazne, troškova prinudne naplate i troškova postupka (stav 2), da se novčane kazne, troškovi prinudne naplate i troškovi postupka brišu iz Registra po proteku perioda od pet godina od dana kada su prekršajni nalog ili rješenje o prekršaju postali pravosnažni (stav 3); članom 231. da je svaki ovlašćeni organ odgovoran za praćenje izvršenja novčanih kazni, troškova postupka i drugih mjera izrečenih prekršajnim nalogom ili putem sporazuma o sankciji (stav 1), da će sudovi pratiti izvršenje novčanih kazni, troškova prekršajnog postupka i drugih mjera izrečenih rješenjem o prekršaju (stav 2), da će ako počinilac ne plati novčanu kaznu ili troškove prekršajnog postupka, ovlašćeni organ ili sud po isteku roka od godinu dana, računajući od dana kada su prekršajni nalog ili rješenje o prekršaju postali konačni, pravosnažni ili izvršni, dostaviti izvršni nalog Poreskoj upravi da primijeni postupak prinudne naplate za bilo koji iznos evidentiran u Registru, na isti način na koji je ovlašćena za naplatu poreskih obaveza (stav 3), da troškove prinudne naplate u Registru Poreska uprava evidentira kao dug (stav 4), da će Poreska uprava sprovesti takav postupak prinudne naplate bez potrebe da kažnjenom uruči nalog za plaćanje (stav 5), da je Poreska uprava dužna da nakon izvršene naplate novčane kazne, troškova prinudne naplate i troškova postupka taj podatak evidentira u Registar (stav 6); član 235. da se kažnjenom koji ne plati novčanu kaznu u utvrđenom roku, koja nije naplaćena prinudnim putem u smislu člana 231. ovog zakona, ta novčana kazna bez odgađanja, a po isteku roka od tri godine, računajući od dana kada su prekršajni nalog ili rješenje o prekršaju postali konačni, odnosno pravosnažni, zamjenjuje kaznom zatvora (stav 1), da sud koji je rješenjem izrekao novčanu kaznu, po službenoj dužnosti donosi rješenje o zamjeni novčane kazne kaznom zatvora, a za novčane kazne izrečene prekršajnim nalogom zamjenu sud izvršava po pismenom prijedlogu ovlašćenog organa koji je izdao prekršajni nalog, po isteku roka iz stava 1. ovog člana (stav 2).
Kada su u pitanju navodi davaoca inicijative da se osporenim članom 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23) ograničavaju građani (fizička lica) i pravna lica da slobodno raspolažu stvarima i pravima čiji su vlasnici, kao i da obavljaju privrednu i preduzetničku djelatnost, te da budu vlasnici oružja i da isto registruju, Ustavni sud, prije svega, ukazuje da se o ustavnosti člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/14), u smislu navedenih razloga osporavanja, već izjašnjavao u predmetu U-14/14. S tim u vezi, Ustavni sud tačkom 2. izreke Odluke broj U-14/14 od 29. aprila 2015. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 36/15) nije prihvatio inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti, pored ostalih, i odredaba člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/14). Naime, Sud je, polazeći od člana 49, člana 52. stav 1, člana 54, člana 56. stav 1. Ustava, kao i tač. 6, 10, 17. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je mijenjan član 68. Ustava, te člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ocijenio: „da je zakonodavac u okviru svojih ustavnih ovlašćenja propisao posljedice upisa novčane kazne i troškova postupka u Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija, kao posebnu administrativnu mjeru ograničenja određenih prava kažnjenog lica; da je ova mjera, propisana predmetnim zakonom iz razloga obezbjeđenja efikasne naplate novčane kazne za počinjeni prekršaj, u roku koji je određen rješenjem o prekršaju ili prekršajnim nalogom, a što je legitimni cilj zakonodavca; da svrha propisivanja i izricanja prekršajnih sankcija, uključujući i pomenuta ograničenja, ne može biti ostvarena ukoliko se te sankcije ne izvrše na način propisan ovim zakonom; da je zakonodavac ovlašćen da propiše određena ograničenja prava vlasnika stvari u njenom korišćenju, kao i pravnog lica ili subjekta slobodnog preduzetništva u obavljanju djelatnosti; da su ograničenja propisana osporenim članom 230. Zakona legalan način samozaštite Republike, opšteg i finansijskog interesa, koji postavlja i zahtjev efikasnog i održivog sistema naplate pravosnažno izrečenih novčanih kazni i troškova postupka; da predmetna ograničenja nisu u funkciji supstitucije izvršnog postupka, već dozvoljenog ograničenog pritiska na određeno lice ili subjekat da izvrši svoju obavezu, koja mu je pravosnažnim aktom određena; da je zakonodavac uspostavio izbalansiran odnos upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi postići, te da s obzirom na to da miješanje vlasti u prava pojedinaca ostaje u domenu neophodnog i u granicama nužnog to, po ocjeni Suda, pojedinac ne snosi pretjeran teret“.
Pored navedenog, Sud ukazuje na to da su nakon ove odluke Suda odredbe člana 230. osnovnog teksta Zakona o prekršajima Republike Srpske dopunjene članom 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 100/17), i to na način da se u članu 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14 i 110/16) poslije riječi: „novčane kazne“ dodaje zapeta i riječi: „troškovi prinudne naplate“.
Cijeneći osnovanost iznesenih navoda davaoca inicijative Sud je, kao prvo, ocijenio da su neosnovani navodi davaoca inicijative da je osporenim odredbama člana 230. st. 4. i 5. Zakona o prekršajima Republike Srpske povrijeđeno pravo na slobodu preduzetništva iz člana 52. stav 1. Ustava. Iznesena ocjena utemeljena je na pravnom stavu ovog suda u Odluci broj U-14/14 o zakonskom ovlašćenju da se propišu, između ostalog, i određena ograničenja pravnog lica ili subjekta slobodnog preduzetništva u obavljanju djelatnosti, odnosno da su propisana zakonska ograničenja legalan način samozaštite Republike, opšteg i finansijskog interesa, koji postavlja i zahtjev efikasnog i održivog sistema naplate pravosnažno izrečenih novčanih kazni i troškova postupka. Polazeći od prethodno izloženog, Sud je i u konkretnom slučaju ocijenio da se osporenim propisivanjem ne ograničava sloboda preduzetništva iz člana 52. stav 1. Ustava, s obzirom na to da je upravo ovom ustavnom odredbom ovlašćen zakonodavac da svojim propisom ograniči slobodu preduzetništva u situaciji kada ocijeni da je potrebno zaštititi interese Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi, što je i učinjeno ovim odredbama člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske.
Po ocjeni Suda, osporene odredbe člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 63/14, 36/15 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 110/16, 100/17, 19/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 90/23), koje propisuju posljedice upisa novčane kazne, troškova prinudne naplate i troškova postupka u Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija, odnosno koje daju ovlašćenje postupajućem organu (državni organ/sud) da odbije registraciju ili produženje važenja registracije motornog vozila, promjenu vlasnika motornog vozila, izdavanje ili produženje važenja vozačke dozvole, učešće na javnom tenderu, registraciju ili bilo koju promjenu registracije pravnog lica, ili registraciju, odnosno bilo koju promjenu registracije preduzetničke djelatnosti, za učinjeni prekršaj iz oblasti ekonomskog i finansijskog poslovanja, te izdavanje dozvole za nabavku, držanje i nošenje oružja, sve dok kažnjeni ne plati puni iznos novčane kazne, troškove prinudne naplate i troškove postupka, ne mogu se dovesti u vezu sa sadržajem ustavnih garancija iz člana 50. Ustava kojim je zagarantovano slobodno privređivanje svim oblicima svojine i samostalnost preduzeća i drugih oblika organizovanja. Po ocjeni Suda, osporeno propisivanje iz navedenog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske ne može se dovesti u vezu sa članom 51. Ustava prema kojem Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana, kao ni sa sadržajem ustavnih garancija iz člana 61. stav 1. Ustava, koje se odnose na prava fizičkih i pravnih lica da ostvaruju svojinska prava na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i namjeni u skladu sa zakonom.
Povodom navoda davaoca inicijative o povredi odredaba člana 16. Ustava, Sud je ocijenio da se osporene odredbe člana 230. Zakona o prekršajima Republike Srpske, s obzirom na svoju sadržinu, ne mogu dovesti u vezu sa povredom prava na jednaku zaštitu u postupku pred sudom i pravu na pravno sredstvo iz člana 16. Ustava.
Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da obustavi primjenu osporenog člana Zakona o prekršajima Republike Srpske, kako je to zatraženo inicijativom, već da, saglasno odredbi člana 58. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), samo može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje, koji su preduzeti na osnovu navedenih zakonskih odredaba, do donošenja svoje konačne odluke.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-51/24
28. maj 2025. godine