Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. maja 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 18. stav 3. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/22).
O b r a z l o ž e nj e
Saša Savičić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 18. stav 3. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/22). U inicijativi se navodi da je osporena odredba u suprotnosti sa odredbama čl. 5. stav 1. al. 1, 3, i 4, čl. 10, 39. st. 1. i 5, čl. 48. i 108. Ustava Republike Srpske, odredbama člana 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12. uz tu konvenciju, te odredbama člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Davalac inicijative navodi da je osporena odredba diskriminatorna, jer su propisivanjem iz osporene odredbe privilegovani, sa najvećim procentom uvećanja osnovne plate, radnici koji su zaposleni u osnovnim i srednjim školama na teritoriji opština koje su navedene u osporenoj odredbi, a u odnosu na ostale radnike zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture, na teritoriji drugih opština. U vezi sa tim, u inicijativi navodi da je odredbama čl. 17. do 26. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske, uređeno uvećanje osnovne plate radnika i da je njihova primjena usmjerena prema svim radnicima u istim pravnim situacijama, dok je u osporenom članu 18. stav 3, kako se navodi, primijenjen princip teritorijalnog razlikovanja radnika prema mjestu njihovog rada, čime su privilegovani radnici koji su zaposleni u opštinama Berkovići, Ljubinje, Kalinovik, Trnovo, Han Pijesak, Rudo, Čajniče, Oštra Luka, Krupa na Uni, Drinić, Kupres, Kneževo, Šekovići i Osmaci u odnosu na ostale radnike. Takođe se navodi da Zakon o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22, 132/22 i 112/23) ne propisuje osnov za osporeno normiranje, te su potpisnici Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture, uređujući kao u osporenoj odredbi, postupili suprotno zakonu.
U odgovoru na inicijativu, koji je Sudu dostavilo Ministarstvo prosvjete i kulture Republike Srpske, navodi se da su navodi inicijative nejasni i kontradiktorni i da davalac inicijative na nepotpun i pogrešan način tumači odredbe Ustava i propisa na koje se poziva. U odgovoru se ukazuje na odredbe čl. 121. stav 1. i 124. st. 2. i 3. Zakona o radu i ističe da je zakonom omogućeno propisivanje obračuna plate i uvećanja iste putem kolektivnog ugovora, te da se plata radnika u skladu sa kolektivnim ugovorom, opštim aktom i ugovorom o radu uvećava i po osnovu otežanih uslova rada, zbog čega osporena odredba kolektivnog ugovora nije u suprotnosti sa Zakonom o radu. Dalje se navodi da davalac inicijative navodi odredbe Zakona o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj, ali ne ukazuje u inicijativi na koji način je osporena odredba kolektivnog ugovora u suprotnosti sa ovim zakonom. U odgovoru se takođe navodi da je pozivanje davaoca inicijative na međunarodne dokumente neosnovano i bez značaja, jer davalac inicijative nije dao razloge zbog kojih je osporena odredba kolektivnog ugovora u suprotnosti sa pomenutim međunarodnim aktima.
U odgovoru na inicijativu, koji je Sudu dostavio Sindikat obrazovanja, nauke i kulture Republike Srpske, takođe se navodi da su navodi inicijative nejasni i kontradiktorni i da davalac inicijative na nepotpun i pogrešan način tumači odredbe Ustava i propisa na koje se poziva. U odgovoru se, pored ostalog, ukazuje na odredbe člana 124. st. 2. i 3. Zakona o radu, odredbe člana 3. Zakona o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj i na Odluku Vlade Republike Srpske o utvrđivanju uvećanja plate, visine primanja po osnovu rada i pomoći radniku („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 53/16, 12/22 i 39/22), koje, kako se navodi, predstavljaju pravno i zakonsko uporište za regulisanje uvećanja plate po osnovu otežanih uslova rada iz osporene odredbe člana 18. stav 3. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture. Dalje se navodi da su sve pobrojane opštine iz osporene odredbe u kategoriji izrazito nerazvijenih opština, što je definisano Odlukom Vlade Republike Srpske o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave, te da su potpisnici predmetnog kolektivnog ugovora, pored ove činjenice, prilikom definisanja otežanih uslova rada i uvećanja osnovne plate za 5% po tom osnovu, imali u vidu i činjenicu da se radi o opštinama koje su male, koje su u brdsko-planinskim oblastima koje graniče sa Federacijom Bosne i Hercegovine, da je malo radnika koji rade u tim opštinama i imaju prebivalište na području tih opština, odnosno da većina prosvjetnih radnika zaposlenih u školama na području ovih opština, putuje sopstvenim automobilom preko 50 kilometara, da je komunikacija sa drugim opštinama loša, da ne postoji javni prevoz, da su putevi u jako lošem stanju, da su to škole sa malim brojem odjeljenja i učenika i da prosvjetni radnici rade u nekoliko škola da bi imali punu normu časova. Sve navedeno je, ističe se, bilo razlog da se kroz propisivanje minimalnog uvećanja plate od 5% po osnovu otežanih uslova rada stimulišu radnici da rade na području pomenutih opština, kako se škole ne bi zatvarale i kako bi svaki učenik imao mogućnost da se školuje u svom mjestu prebivališta. Takođe se navodi da je pozivanje inicijative na međunarodne dokumente neosnovano jer se u inicijativi ne daju razlozi zbog kojih je osporena odredba kolektivnog ugovora u suprotnosti sa istim, ali i iz razloga što se citirane odredbe navedenih međunarodnih akata ne mogu dovesti u vezu sa propisivanjem iz osporene odredbe.
Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/22) zaključili su ministar prosvjete i kulture, po ovlašćenju Vlade Republike Srpske, i Sindikat obrazovanja, nauke i kulture Republike Srpske, na osnovu člana 240. stav 3. Zakona o radu (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 1/16, 66/18, 91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 119/21), člana 18. stav 2. Zakona o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21 i 68/22) i člana 15. stav 2. Zakona o platama zaposlenih u oblasti kulture Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21 i 68/22).
Osporenim članom 18. stav 3. ovog kolektivnog ugovora propisano je da se za sve radnike zaposlene u osnovnim i srednjim školama koje se nalaze na teritoriji opština: Berkovići, Ljubinje, Kalinovik, Trnovo, Han Pijesak, Rudo, Čajniče, Oštra Luka, Krupa na Uni, Drinić, Kupres, Kneževo, Šekovići i Osmaci osnovna plata uvećava za 5%.
Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske, na koje se ukazuje u inicijativi, utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima, socijalnoj pravdi i vladavini prava (član 5. stav 1. al. 1, 3. i 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na rad i slobodu rada i da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39. st. 1. i 5), da se prava i slobode zajamčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti (član 48. stav 1), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir da su Zakonom o radu (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 1/16, 66/18, 119/21, 112/23 i 39/24) uređeni radni odnosi, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i drugi odnosi po osnovu rada u Republici Srpskoj, ako posebnim zakonima nije drugačije uređeno (član 1. stav 1). Ovim zakonom propisano je da se prava obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju i kolektivnim ugovorom, a pravilnikom o radu i ugovorom o radu samo kad je to ovim zakonom određeno (član 1. stav 4), da kolektivni ugovor i pravilnik o radu i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se radniku daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom (član 9. stav 1), da radnik ostvaruje pravo na bruto platu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 120. stav 1), da se plata iz člana 120. stav 1. ovog zakona sastoji od osnovne plate i uvećanja plate propisanih ovim zakonom, kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, poreza na dohodak i doprinosa (član 121. stav 1), da se zakonom, kolektivnim ugovorom ili ugovorom o radu može odrediti drugačiji način određivanja plate koji ne može biti nepovoljniji za radnika od načina obračuna plate iz stava 1. ovog člana (član 121. stav 2), da se osnovna plata određuje na osnovu uslova potrebnih za rad na poslovima za koje je radnik zaključio ugovor o radu, utvrđenih kolektivnim ugovorom, opštim aktom, i vremena provedenog na radu (član 123. stav 1), da se plata iz člana 123. ovog zakona uvećava za 0,3% za svaku godinu radnog staža ukoliko drugim zakonom, kolektivnim ugovorom ili ugovorom o radu nije drugačije određeno (član 124. stav 1), da se pored uvećanja iz stava 1. ovog člana plata radnika u skladu sa kolektivnim ugovorom, opštim aktom i ugovorom o radu uvećava po osnovu radnog učinka, otežanih uslova rada, prekovremenog rada, rada noću, rada praznikom i drugim danima kada se po zakonu ne radi (član 124. stav 2), da se kolektivnim ugovorom, opštim aktom i ugovorom o radu mogu utvrditi i drugi slučajevi u kojima radnik ima pravo na uvećanje plate (član 124. stav 4), da posebne kolektivne ugovore za republičku upravu, društvene djelatnosti i javne službe zaključuju Vlada Republike Srpske i reprezentativni sindikati grana i djelatnosti (član 240. stav 3).
Zakonom o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22, 132/22, 112/23, 110/24 i 28/25) uređen je način utvrđivanja plata zaposlenih lica u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima Republike Srpske (član 1). Relevantnim odredbama ovog zakona je propisano da se plata zaposlenih sastoji od osnovne plate, uvećanja plate i naknada propisanih ovim zakonom (član 2. stav 1), da plata iz stava 1. ovog člana predstavlja bruto platu (član 2. stav 2), da se pod uvećanjem plate u smislu člana 2. ovog zakona smatra uvećanje po osnovu godina staža osiguranja, rada noću, rada tokom republičkih praznika i drugih dana kada se po zakonu ne radi, otežanih uslova rada i rada u kombinovanim odjeljenjima (član 3. stav 1. tač. 1, 2, 3, 4. i 5), da zaposleni imaju pravo na naknadu plate u punom iznosu, izuzev uvećanja iz stava 1. t. 2), 3), 4) i 5) ovog člana, tokom: korišćenja godišnjeg odmora, plaćenog odsustva, republičkih praznika, privremene spriječenosti za rad zbog povrede na radu ili profesionalne bolesti (član 3. stav 2), da se osnovna plata zaposlenih uvećava za rad noću, za rad tokom republičkih praznika i drugim danima kada se po zakonu ne radi, a visina uvećanja po ovim osnovama određuje se posebnim kolektivnim ugovorom (član 18. stav 1), da posebni kolektivni ugovor zaključuje sindikat iz člana 7. stav 2. ovog zakona sa nadležnim ministrom po ovlašćenju Vlade (član 18. stav 2).
Zakonom o platama zaposlenih u oblasti kulture Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 11/19, 105/19, 49/21, 119/2, 68/22, 132/22, 112/03, 110/24 i 28/05) uređen je način utvrđivanja plata zaposlenih lica u ustanovama kulture Republike Srpske (član 1). Ovim zakonom je propisano da se plata zaposlenih sastoji od osnovne plate, uvećanja plate i naknada propisanih ovim zakonom (član 2. stav 1), da plata iz stava 1. ovog člana predstavlja bruto platu (član 2. stav 2), da se pod uvećanjem plate u smislu člana 2. ovog zakona smatra uvećanje po osnovu godina staža osiguranja, rada noću, rada tokom republičkih praznika i drugih dana kada po zakonu ne radi i otežanih uslova rada (član 3. stav 1. tač. 1, 2, 3. i 4), da zaposleni imaju pravo na naknadu plate u punom iznosu, izuzev uvećanja iz stava 1. t. 2), 3) i 4) ovog člana, tokom: korišćenja godišnjeg odmora, plaćenog odsustva, republičkih praznika, privremene spriječenosti za rad zbog povrede na radu ili profesionalne bolesti (član 3. stav 2), da se osnovna plata zaposlenih uvećava za rad noću, za rad tokom republičkih praznika i drugim danima kada se po zakonu ne radi, a visina uvećanja po ovim osnovama određuje se posebnim kolektivnim ugovorom (član 15. stav 1), da posebni kolektivni ugovor zaključuje sindikat iz člana 7. stav 2. ovog zakona sa nadležnim ministrom po ovlašćenju Vlade (član 15. stav 2).
Na osnovu navedenih zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da su potpisnici Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/22), saglasno zakonskim ovlašćenjima iz člana 240. stav 3. Zakona o radu, člana 18. stav 2. Zakona o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj i člana 15. stav 2. Zakona o platama zaposlenih u oblasti kulture Republike Srpske, ovim kolektivnim ugovorom, pored ostalih pitanja, uredili i uvećanje osnovne plate zaposlenih u oblasti obrazovanja i kulture, te u osporenom članu 18. stav 3. uvećanje osnovne plate za 5% za radnike zaposlene u osnovnim i srednjim školama koje se nalaze na teritoriji opština Berkovići, Ljubinje, Kalinovik, Trnovo, Han Pijesak, Rudo, Čajniče, Oštra Luka, Krupa na Uni, Drinić, Kupres, Kneževo, Šekovići i Osmaci.
Po ocjeni Suda, propisivanje iz osporene odredbe člana 18. stav 3. predmetnog kolektivnog ugovora u saglasnosti je sa citiranim odredbama čl. 9. stav 1. i 124. stav 2. Zakona o radu, koje propisuju da kolektivni ugovor, pravilnik o radu i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se radniku daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom i da se osnovna plata radnika u skladu sa kolektivnim ugovorom, opštim aktom i ugovorom o radu uvećava i po osnovu otežanih uslova rada. Osporena odredba u saglasnosti je i sa odredbama Zakona o platama zaposlenih u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima u Republici Srpskoj kojima je, kao posebnim zakonom za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i đačkim domovima Republike Srpske, u članu 2. stav 1. i članu 3. stav 1. tač. 4) propisano da se plata zaposlenih sastoji od osnovne plate, uvećanja plate i naknada propisanih ovim zakonom, a da se pod uvećanjem plate u smislu člana 2. ovog zakona smatra i uvećanje po osnovu otežanih uslova rada, čija se visina saglasno odredbi člana 18. stav 1. istog zakona određuje posebnim kolektivnim ugovorom.
S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da je odredba člana 18. stav 3. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/22) u saglasnosti sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Pri tome, način na koji su potpisnici predmetnog kolektivnog ugovora u osporenoj odredbi uredili uvećanje osnovne plate zaposlenih u osnovnim i srednjim školama na teritoriji opština navedenih u osporenoj odredbi, po ocjeni Suda, predstavlja stvar njihove cjelishodne procjene u određivanju otežanih uslova rada za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture i visine uvećanja osnovne plate po tom osnovu, o čemu Ustavni sud u smislu člana 115. Ustava nije nadležan da ocjenjuje.
Sud je takođe ocijenio da su neosnovani navodi inicijative da je osporenim propisivanjem narušeno ustavno načelo ravnopravnosti iz člana 10. Ustava Republike Srpske, jer Ustav ne garantuje apsolutnu jednakost, već samo ravnopravnost subjekata koji se nalaze u istim pravnim situacijama, a osporena odredba člana 18. stav 3. predmetnog kolektivnog ugovora se, u pravu na ostvarivanje uvećanja plate po osnovu otežanih uslova rada, jednako odnosi na sve zaposlene na teritoriji opština navedenih u osporenoj odredbi, na koje se ovaj kolektivni ugovor primjenjuje. U konkretnom slučaju, davalac inicijative pogrešno poredi zaposlene na koje se osporena odredba odnosi sa ostalim zaposlenima u oblasti obrazovanja i kulture, čime se u odnos uzajamnosti dovode različite kategorije subjekata prava, koje se ne nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama.
Navode davaoca inicijative o povredi ostalih ustavnih odredaba i međunarodnih pravnih akata navedenih u inicijativi Sud nije razmatrao, jer se radi o paušalnim navodima, bez obrazloženja na koji način je osporenim propisivanjem došlo do povrede istih.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-52/24
28. maj 2025. godine