Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 4. stav 2. tačka e) i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. aprila 2025. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti čl. 1, 2. i 5. Uredbe o određivanju marže koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena naftnih derivata („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/21).
O b r a z l o ž e nj e
„Nes“ d.o.o. iz Banjaluke, koga zastupaju advokati Advokatskih kancelarija „Cvijanović“ iz Banjaluke Milica Cvijanović, Branislav Cvijanović i Vladimir Cvijanović, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti čl. 1, 2. i 5. Uredbe o određivanju marže koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena naftnih derivata („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/21) (u daljem tekstu: Uredba). U skladu sa članom 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), Sud je ovu inicijativu tretirao kao prijedlog. Ukazujući na odredbe člana 2. st. 1. i 2. Uredbe, člana 10. stav 1. tačka đ) Zakona o regulisanju cijena („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 106/09), te odluku ovog suda u predmetu U-87/14, predlagač ističe da je donošenjem osporene uredbe ograničena sloboda preduzetništva i to na osnovu razloga koji nisu predviđeni navedenim zakonom, kao ni članom 52. stav 1. Ustava, čime je povrijeđen princip podjele vlasti iz člana 69. st. 2. i 4. Ustava. Ne osporavajući propisivanje iz člana 6. Zakona o regulisanju cijena u odnosu na član 52. stav 1. Ustava, predlagač ukazuje na to da ni svi „značajni poremećaji“ iz ove zakonske odredbe nisu u okviru razloga iz člana 52. stav 1. Ustava. Ističe se da osporena uredba ne sadrži razlog njenog donošenja, te da mišljenja ministarstava koja Vlada pribavlja u postupku donošenja iste ne mogu zamijeniti obavezu da se u samom propisu navede razlog donošenja, odnosno ustavni razlog ograničenja slobode preduzetništva. Takođe, prijedlogom se konstatuje da je osporena uredba donesena ne zbog zaštite interesa Republike, već ekonomskog položaja građana i socijalnog mira, što je kontekst širi od garancija socijalne pravde iz člana 43. Ustava, koji ne podrazumijeva kontrolu cijena. Nadalje, iako član 10. stav 1. tačka đ) Zakona o regulisanju cijena propisuje „određivanje marže“, ističe se da osporena uredba istu ne određuje, već ograničava. U prijedlogu se ističe stanovište da je ograničenje slobode preduzetništva određivanjem najviše marže trajno, jer osporena uredba ne sadrži odredbu koja bi upućivala na trajanje ovih mjera, dok ograničenja iz člana 52. stav 1. Ustava mogu biti samo izuzetna, a time i vremenski ograničena, što proizlazi i iz tumačenja člana 6. Zakona o regulisanju cijena.
Ne osporavajući ustavnost člana 10. Zakona o regulisanju cijena, predlagač sugeriše da Sud, ukoliko nađe da je potrebno, ocijeni ustavnost navedene zakonske odredbe u odnosu na član 52. stav 1. Ustava.
Vlada Republike Srpske nije Sudu dostavila odgovor na navode iz prijedloga.
Osporenu Uredbu o određivanju marže koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena naftnih derivata („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/21) donijela je 1. aprila 2021. godine Vlada Republike Srpske na osnovu člana 10. stav 1. tačka đ) Zakona o regulisanju cijena („Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 106/09) i člana 43. stav 2. Zakona o Vladi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 118/08).
Osporenim članom 1. Uredbe propisano je da se ovom uredbom utvrđuje postojanje uslova za propisivanje mjera neposredne kontrole cijena na teritoriji Republike Srpske određivanjem maksimalnih iznosa marži koje se primjenjuju prilikom formiranja cijena naftnih derivata.
Osporenim članom 2. Uredbe propisano je da se trgovcima koji obavljaju djelatnost trgovine na veliko naftnim derivatima propisuje maksimalno veleprodajna marža u apsolutnom iznosu od 0,06 KM po litri derivata (stav 1), te da se trgovcima koji obavljaju djelatnost trgovine na malo naftnim derivatima propisuje maksimalno maloprodajna marža u apsolutnom iznosu od 0,25 KM po litri derivata (stav 2).
Osporenim članom 5. Uredbe je propisano da ova uredba stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske”.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog opšteg akta Sud je imao u vidu da je Ustavom utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na socijalnoj pravdi, vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. al. 3, 4. i 7), da se pravo zaposlenih i članova njihovih porodica na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje zakonom i kolektivnim ugovorom, da se jamči, pod uslovima utvrđenim zakonom, pravo na materijalno obezbjeđenje za vrijeme privremene nezaposlenosti, da se građanima koji su djelimično sposobni za rad obezbjeđuju osposobljavanje za odgovarajući posao i uslovi za njihovo zapošljavanje, u skladu sa zakonom, da Republika obezbjeđuje pomoć i socijalnu sigurnost građanima koji su nesposobni za rad i nemaju sredstva za izdržavanje (član 43), da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50), da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51), da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi, da su zabranjeni monopoli (član 52), da Republika obezbjeđuje zaštitu potrošača (član 53), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ustavnost i zakonitost, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog razvoja, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa (tač. 4, 6, 8. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava). Članom 69. Ustava je, između ostalog, utvrđeno: da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, da će zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vršiti Narodna skupština i Vijeće naroda, da izvršnu vlast vrši Vlada (st. 1. i 2. koji je dopunjen tačkom 1. Amandmana LXXVI na Ustav i stav 4), dok prema članu 90. tač. 3. i 4. Ustava Vlada obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte, donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona. Takođe, Sud je uzeo u obzir da je Ustavom utvrđeno da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. Ustava), kao i da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu, te da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109).
Takođe, Sud je uzeo u obzir da su Zakonom o regulisanju cijena („Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 106/09) uređeni način i uslovi formiranja cijena proizvoda i usluga, kontrola i praćenje cijena od strane nadležnih organa na tržištu Republike Srpske, mjere neposredne kontrole cijena u slučaju značajnih poremećaja na tržištu i druga pitanja od značaja za oblast cijena (član 1. Zakona), da se pod kontrolom cijena podrazumijevaju aktivnosti na praćenju opšteg nivoa cijena, pojedinačnih cijena i relativnih odnosa cijena i preduzimanje mjera ekonomske politike radi sprečavanja i otklanjanja poremećaja na tržištu, da kontrolu cijena iz stava 1. ovog člana vrši Ministarstvo trgovine i turizma (u daljem tekstu: Ministarstvo) (član 4), da u vršenju kontrole cijena u slučaju značajnih poremećaja na tržištu Ministarstvo predlaže Vladi Republike Srpske (u daljem tekstu: Vlada) donošenje mjera neposredne kontrole cijena radi zaštite životnog standarda stanovništva (član 5. stav 2), da se pod značajnim poremećajima na tržištu u smislu stava 2. člana 5. ovog zakona podrazumijevaju: a) elementarne nepogode, b) nestašica dobara neophodnih za potrebe privrede i snabdijevanja stanovništva, v) neočekivani rast cijena proizvoda, g) monopolsko formiranje cijena, d) zloupotreba dominantnog položaja i đ) vanredne okolnosti prema procjeni Vlade (član 6), da se mjere neposredne kontrole cijena propisuju izuzetno, i to: a) ako i pored preduzetih mjera ekonomske politike nastupe ili mogu nastupiti veći poremećaji na tržištu, b) radi sprečavanja monopolskog formiranja cijena, v) radi utvrđivanja prodajnih cijena proizvoda koji se koriste za intervenciju na tržištu i g) radi zaštite životnog standarda (član 7), da su mjere neposredne kontrole cijena: a) određivanje nivoa cijene, odnosno određivanje fiksne cijene, pri čemu privredni subjekti ne mogu vršiti promet ni po višoj ni po nižoj cijeni, b) određivanje najviše cijene, pri čemu privredni subjekti ne mogu vršiti promet iznad propisane cijene, ali mogu ispod propisane cijene, v) određivanje najniže cijene, pri čemu privredni subjekti ne mogu vršiti promet ispod najniže cijene, g) način formiranja cijena - struktura cijena, d) davanje saglasnosti na cijene, đ) određivanje marži u trgovini, e) vraćanje cijena na prethodni nivo, ž) obavještavanje o promjeni cijena određenih proizvoda i usluga i z) obaveza redovnog ili povremenog slanja podataka o cijenama za određene vrste proizvoda ili usluga, da mjere iz stava 1. ovog člana mogu trajati dok traju okolnosti iz člana 7. ovog zakona (član 8), da mjere neposredne kontrole cijena propisuje Vlada, na prijedlog Ministarstva (član 9. stav 1), da će Vlada na prijedlog Ministarstva koje je prethodno pribavilo mišljenje nadležnog ministarstva donijeti posebne akte o: a) određivanju fiksne cijene, b) određivanju najviše cijene, v) određivanju najniže cijene, g) načinu formiranja cijena, d) davanju saglasnosti na cijene određenih proizvoda i usluga, đ) određivanju marže koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena određenih proizvoda i usluga i e) vraćanju cijena na prethodni nivo (član 10. stav 1), da će ministar trgovine i turizma odrediti za koje proizvode i usluge bitne za životni standard stanovništva privredni subjekti dostavljaju obavještenja o cijenama radi praćenja, podatke koje to obavještenje sadrži, kao i rokove i način dostavljanja tih podataka, te da će ministar pravilnikom propisati sadržaj i formu obavještenja, kao i rokove za dostavljanje podataka iz stava 1. ovog člana (član 11).
Sud je imao u vidu da je Zakonom o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08) predviđeno da izvršnu vlast u Republici Srpskoj, u skladu sa Ustavom, vrši Vlada Republike Srpske (član 1), da u vršenju vlasti iz člana 1. ovog zakona Vlada sprovodi politiku, izvršava zakone i druge propise Narodne skupštine i da je odgovorna za stanje u Republici u svim oblastima iz svoje nadležnosti (član 2. stav 1), da u pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke i druga akta, u skladu sa zakonom, te da se uredbom bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona, utvrđuju načela unutrašnje organizacije ministarstava i drugih republičkih organa uprave i formiraju stručne službe Vlade (član 43. st. 1. i 2).
Imajući u vidu izloženo Sud je ocijenio da je Vlada Republike Srpske bila ovlašćena da donese osporenu uredbu, kao podzakonski akt kojim su bliže uređeni odnosi od značaja za izvršavanje Zakona o regulisanju cijena.
Prema stanovištu Suda, ekonomske slobode koje podrazumijevaju samostalnost privrednih subjekata, slobodu tržišta, ravnopravnost svih oblika svojine, te zabranu monopola, a koje čine pretpostavku realizacije slobodnog preduzetništva, nisu apsolutne, već su, shodno društvenim potrebama, određene zakonima i instrumentima ekonomske i socijalne politike. Saglasno članu 52. stav 1. Ustava, garantovana sloboda preduzetništva se ostvaruje u okviru margina koje su određene zaštitom interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi, što pretpostavlja izuzetnu i na zakonu zasnovanu mogućnost odstupanja od pravila tržišne privrede kada to nalažu pomenuti interesi.
Ovlašćenja iz člana 9. stav 1. i člana 10. stav 1. tačka đ) Zakona o regulisanju cijena, u vezi sa čl. 6. i 8. stav 1. istog zakona, prema ocjeni Suda, podrazumijevaju i ovlašćenje Vlade da posebnim aktom propiše mjere neposredne kontrole cijena, odnosno da, kao u konkretnom slučaju, odredi marže koje se primjenjuju prilikom formiranja cijena naftnih derivata. U okviru je zakonske nadležnosti donosioca osporenog akta da cijeni postojanje uslova za propisivanje ovih mjera na teritoriji Republike Srpske, te da, u tom smislu, odredi maksimalne iznose predmetnih marži (član 1. Uredbe). U ovom smislu, propuštanje donosioca osporene Uredbe da u istoj navede razloge njenog donošenja ne predstavlja, samo po sebi, razlog neustavnosti osporenog opšteg akta, kako to pogrešno smatra predlagač, sve dok su ovi razlozi utemeljeni na Ustavu i zakonu.
Odstupanje od principa tržišne regulacije visine ovih marži, u izuzetnim okolnostima, prema mišljenju Suda, služi legitimnom cilju zaustavljanja i sprečavanja poremećaja u privredi, što je od opšteg javnog interesa, te osigurava očuvanje ekonomske sigurnosti i dostignutog nivoa životnog standarda građana. S obzirom na Ustavom predviđene razloge ograničenja slobode preduzetništva, kao i mjere koje se mogu preduzeti s ciljem realizacije javnog interesa, ekonomske sigurnosti i socijalnog blagostanja građana, zajemčena sloboda preduzetništva se ne mora, nužno, podudarati sa principom socijalne pravde. Imajući u vidu izuzetnost propisivanja mjera neposredne kontrole cijena (član 7. Zakona o regulisanju cijena), te da iste mogu trajati samo dok traju okolnosti iz člana 7. tog zakona, kao i da Ministarstvo ima zakonsku obavezu da obavlja kontrolu cijena na unutrašnjem tržištu (čl. 4. i 11. Zakona), Sud je utvrdio da zakonsko ovlašćenje Vlade da posebnim aktom propiše mjere neposredne kontrole cijena, u konkretnom slučaju, maržu koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena naftnih derivata, ne predstavlja prekomjerno zadiranje u prava subjekata koji se bave trgovinom naftnim derivatima. S tim u vezi, uzimajući u obzir zakonsku pretpostavku izuzetnosti u propisivanju navedenih mjera, kao i obligatornost kada je riječ o kontrolnoj ulozi nosilaca izvršne vlasti, Sud je stanovišta da nisu osnovani navodi predlagača prema kojima je osporenom uredbom trajno ograničena sloboda preduzetništva, jer predmetne mjere mogu trajati isključivo dok traju okolnosti iz člana 7. Zakona, dok činjenica da privremenost ograničenja nije izričito predviđena osporenom uredbom ne isključuje temporalnost ovih mjera.
Sud smatra da je u domenu ingerencija Vlade da cijeni postojanje interesa Republike, te da u skladu sa tom procjenom, a saglasno ustavnim i zakonskim ovlašćenjima, kao i Ustavom utvrđenim vrijednostima, podzakonski uredi materiju o kojoj je riječ. Shodno svojoj cjelishodnoj procjeni, uzimajući u obzir, između ostalog, i potrebu preventivnog, te korektivnog djelovanja na unutrašnjem tržištu, Vlada je osporenom uredbom obezbijedila odgovarajući stepen pravne i ekonomske sigurnosti tržišta, a u cilju zaštite finansijskog interesa Republike, koji se, prema mišljenju Suda, ostvaruje, između ostalog, i osiguranjem određenog stepena životnog standarda, te socijalnog blagostanja građana. S tim u vezi, Sud je stanovišta da su neosnovani navodi predlagača prema kojima osporena uredba nije donesena s ciljem zaštite interesa Republike.
Podzakonsko propisivanje maksimalne marže za trgovinu naftnim derivatima je odraz sprovođenja ekonomske politike u uređivanju predmetne materije, a ocjena opravdanosti i razloga cjelishodnosti kojima se rukovodio donosilac osporenog akta, prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda.
Imajući u vidu navedeno, Sud je utvrdio da određivanjem maksimalnih iznosa veleprodajne i maloprodajne marže na promet naftnih derivata kao u osporenoj uredbi nisu dovedene u pitanje ustavne i zakonske garancije na koje se ukazuje prijedlogom. Takođe, uzimajući u obzir da je članom 109. Ustava, između ostalog, utvrđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, kao i da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu, Sud je utvrdio da je propisujući kao u članu 5. osporene uredbe, prema kojem ista stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“, donosilac ovog akta uredio saglasno navedenoj ustavnoj odredbi.
Imajući u vidu izloženo Sud je ocijenio da su osporeni čl. 1, 2. i 5. Uredbe o određivanju marže koja se primjenjuje prilikom formiranja cijena naftnih derivata („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/21) u skladu sa članom 108. Ustava.
Dodatno, Sud je ocijenio da paušalna konstatacija predlagača da ni svi „značajni poremećaji“ iz odredbe člana 6. Zakona nisu u okviru razloga iz člana 52. stav 1. Ustava, a koja je data u funkciji potkrijepljenja drugih navoda izloženih u prijedlogu, kao i sugestija Sudu da ocijeni ustavnost odredbe člana 10. Zakona o regulisanju cijena, ukoliko nađe da je potrebno, ne sadrži elemente ustavnopravnog osporavanja, zbog čega prijedlog, u ovom dijelu, nije podoban za apstraktnu ocjenu ustavnosti. Takođe, u smislu člana 115. Ustava kojim je utvrđen standard ocjene u postupcima kontrole ustavnosti i zakonitosti pred Sudom, navodi iz prijedloga kojima se ukazuje na određenu praksu ovog suda, nisu od ustavnopravnog značaja.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-40/24
30. april 2025. godine