Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2. тачка е) и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. априла 2024. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 3. став 1. тачка а) у дијелу који гласи “Екстра зони припада и простор и објекти са обје стране магистралног пута и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви...“, тачка б) у дијелу који гласи „I зони припада и простор и објекти са обје стране регионалног пута, и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви“ и члан 34. ст. 1. и 2. Одлуке о рекламирању на територији Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 26/13, 6/14, 4/17, 24/19, 41/19 и 26/21) нису у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о јавним путевима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 89/13 и 83/19) и Законом о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21).
О б р а з л о ж е њ е
ЈП „Путеви Републике Српске“ д.о.о Бања Лука дало је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о рекламирању на територији Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 26/13, 6/14, 4/17), коју је Суд, на основу члана 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), третирао као приједлог. Из садржаја приједлога и навода о повреди Устава и закона произлази да предлагач, у суштини, оспорава члан 3. став 1. тачка а) у дијелу који гласи “Екстра зони припада и простор и објекти са обје стране магистралног пута и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви...“ и тачка б) у дијелу који гласи „I зони припада и простор и објекти са обје стране регионалног пута, и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви“ ове одлуке. У приједлогу се наводи да оспорене одредбе Одлуке нису у сагласности са чланом 3. став 1. тачка б) Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21), чланом 57. Закона о јавним путевима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 89/13 и 83/19), те тиме ни са чланом 108. Устава Републике Српске. Предлагач, наиме, истиче да је доносилац предметне одлуке оспореним прописивањем изашао из оквира дефинисаних Законом о комуналним таксама, јер је супротно овом закону прописао да јединица локалне самоуправе наплаћује комуналну таксу за истицање рекламних паноа и билборда поред магистралних и регионалних путева, задирући на тај начин у начело уставности и законитости. У вези са наведеним, у приједлогу се износи став да према релевантним одредбама Закона о јавним путевима и Закона о комуналним таксама, ЈП „Путеви Републике Српске“ д.о.о. Бања Лука има право на накнаду за постављање и коришћење натписа и реклама на магистралним и регионалним путевима у Републици Српској. Као аргументе у прилог овом ставу, предлагач указује и на одредбе чланова 10. и 11. Правилника о постављању, одржавању и уклањању рекламних табли и натписа („Службени гласник Републике Српске“ број 50/14) којима је прописано да се натписи постављају у складу са рјешењем које издаје управљач пута, који обрачунава накнаду за постављање и коришћење натписа, те члана 1. Уредбе о накнадама за постављање натписа у заштитном појасу јавних путева („Службени гласник Републике Српске“ број 52/14), која уређује висину и начин плаћања накнада за постављање и коришћење рекламних табли и паноа у заштитном појасу јавних путева.
У изјашњењу на приједлог који је доставила Стручна служба Скупштине Града Бања Лука наводи се да је приједлог неоснован, те се указује на то да се обрачуната такса за рекламне паное не односи на заштитни појас магистралног пута, већ на екстра зону (простор и објекти са обје стране магистралног пута) и прву зону (простор и објекти са обје стране регионалног пута) у којој се рекламни медији налазе, а у дијелу пута који одржава Град Бања Лука, како је одређено чланом 33. ст. 1. и 2. Закона о јавним путевима. Доносилац оспорене одлуке истиче да је Град Бања Лука за рекламирање на територији Града одредио оспорену накнаду, да не улази у право других субјеката да наплаћују накнаду, те да привредна друштва и органи јединице локалне самоуправе таксе и накнаде наплаћују на различите начине, свако у оквиру своје надлежности, која се одређује подзаконским актима. Надаље, у одговору се наводи да, с обзиром на то да се ради о привременим објектима који могу бити постављени максимално пет година, искључиви разлог да јединица локалне самоуправе дозволи постављање рекламног медија је остваривање прихода, јер у супротном не би ни било сврхе да се дозвољава њихово постављање. Коначно, доносилац оспорене одлуке истиче да се предметна накнада наплаћује за рекламне медије који се налазе у дијелу, односно појасу којим управља јединица локалне самоуправе, односно Град Бања Лука, дакле на дијеловима магистралног и регионалног пута који су проглашени градским улицама у складу са Одлуком о разврставању локалних путева и улица у насељу на подручју града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ број 15/18). Слиједом наведеног предлаже да Суд, као неоснован, одбије поднесени приједлог.
Одлуку о рекламирању на територији Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 26/13, 6/14, 4/17, 24/19, 41/19 и 26/21) донијела је Скупштина Града Бања Лука на основу члана 65. став 3, члана 134. став 2. и члана 137. став 3. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13) и члана 32. Статута Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 25/05, 30/07 и 17/12). Чланом 3. став 1. тачка а) ове одлуке у оспореном дијелу прописано је да је за постављање самостојећих и осталих рекламних медија територија града Бања Лука подијељена на четири зоне, те да екстра зони припада и простор и објекти са обје стране магистралног пута и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви. Тачком б), у оспореном дијелу, прописано је да I зони припада и простор и објекти са обје стране регионалног пута и везе тог пута - ако су са њих директно сагледиви. С обзиром на чињеницу да су одредбе члана 34. ст. 1. и 2. предметне одлуке по свом садржају у директној вези са чланом 3. у оспореном дијелу, Суд je на основу члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) оцјењивање уставности и законитости прошириo и на ове одредбе.
Чланом 34. оспорене Одлуке о рекламирању на територији Града Бања Лука прописано је да се за истицање рекламних порука на постављеним рекламним медијима који се налазе поред магистралних и регионалних путева, у насељеном мјесту, плаћа накнада (став 1). Ставом 2. овог члана прописано је да се висина накнада из става 1. одређује на годишњем нивоу, те је висина утврђена у зависности од зоне рекламирања и рекламне површине и приказана је у табели која је саставни дио овог члана.
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених одредаба предметне одлуке Суд је имао у виду да је чланом 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења оспорене одлуке, а којим су одређене надлежности скупштине јединице локалне самоуправе, и означен је као правни основ за доношење ове одлуке, прописано да, поред осталог, скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење. Исте надлежности скупштине јединице локалне самоуправе су прописане и чланом 39. важећег Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16, 36/19 и 61/21).
Одредбама Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13) на које се доносилац оспорене одлуке позвао приликом њеног доношења, а које нису мијењане накнадним измјенама и допунама овог закона објављеним у „Службеном гласнику Републике Српске“ бр. 106/15, 3/16 и 84/19, прописано је: да се услови за постављање привремених објеката прописују одлуком скупштине јединице локалне самоуправе о уређењу простора и грађевинском земљишту (члан 65. став 3), да ће скупштина јединице локалне самоуправе прописати начин издавања локацијских услова за, поред осталог, постављање самосталних рекламних објеката (члан 134. став 2), те да за градска и приградска подручја скупштина јединице локалне самоуправе може донијети одлуку, између осталог, о могућности и условима рекламирања (члан 137. став 3).
Одредбама Закона о јавним путевима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 89/13 и 83/19) које су, по оцјени Суда, релевантне за оцјењивање оспорених норми предметне одлуке прописано је: да је јавни пут површина од општег значаја за саобраћај, коју свако може слободно да користи под условима одређеним законом и коју је надлежни орган прогласио јавним путем (члан 2. став 1. тачка г), да је локални пут јавни пут који саобраћајно повезује јединицу локалне самоуправе и територију јединице локалне самоуправе са мрежом других јавних путева (члан 2. став 1. тачка е), да је магистрални пут јавни пут који има функцију повезивања Републике Српске у европски саобраћајни систем, саобраћајног повезивања цјелокупне или већег дијела територије Републике Српске са одговарајућим путевима у Федерацији БиХ и сусједним државама, омогућавaње транзитног саобраћаја којим се остварује пролазак кроз јединице локалне самоуправе (члан 2. став 1. тачка ж), да је регионални пут јавни пут који повезује регионалне центре Републике Српске међусобно, преко којих се остварује најрационалнија повезаност јединица локалне самоуправе са магистралним путевима и одговарајућом мрежом путева Федерације БиХ и сусједним државама (члан 2, став 1. тачка ф), да је улица дио јавног пута у насељу, са тротоаром и ивичњаком, поред које се најмање са једне стране налазе редови кућа или група зграда (члан 2, став 1. тачка ш), да су јавни путеви јавно добро, у општој употреби, у својини Републике Српске, те да је управљање, одржавање, грађење и заштита јавних путева дјелатност од посебног интереса за Републику (члан 3), да се јавни путеви разврставају на ауто-путеве, брзе, магистралне, регионалне и локалне путеве и улице у насељу (члан 9), да је управљач пута јавно предузеће, концесионар, друго правно лице, надлежни орган јединице локалне самоуправе који је у складу са посебним законом надлежан за управљање путем (члан 16. став 1), да управљање и повјеравање послова грађења, реконструкције, рехабилитације, одржавања и заштите мреже магистралних и регионалних путева врши Јавно предузеће „Путеви Републике Српске“ д.о.о. Бања Лука (члан 16. став 4), да управљање и повјеравање послова грађења, реконструкције, рехабилитације, одржавања и заштите локалних путева, улица у насељу, некатегорисаних путева који су уписани у јавне евиденције и непокретностима и правима на њима и путних објеката на њима врши надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 16. став 5), да је заштитни појас пута земљиште поред пута чије је коришћење ограничено у складу са одредбама овог закона, а ради несметаног и безбједног одвијања саобраћаја (члан 46. став 1), да је у заштитном појасу пута, без сагласности управљача пута, забрањено, поред осталог, постављање реклама и других натписа (члан 47. тачка д), да рјешење којим се одобрава постављање натписа у заштитном појасу пута доноси управљач пута (члан 57. став 1) да Влада доноси уредбу којом утврђује висину накнаде за постављање натписа у заштитном појасу пута за јавне путеве, осим локалних путева и улица у насељу (члан 57. став 4), да висину накнаде за постављање натписа у заштитном појасу локалних путева и улица у насељу утврђује градоначелник, односно начелник јединице локалне самоуправе (члан 57. став 5).
Законом о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21), који је Суд такође имао у виду у конкретном случају, прописано је: да комуналне таксе у складу са овим законом посебним актом утврђује град, односно општина, и да су ове таксе приход јединице локалне самоуправе (члан 2), да се комуналне таксе могу утврдити, између осталог, за истицање реклама на јавним и другим површинама, осим рекламних паноа и билборда поред ауто-путева, магистралних и регионалних путева (члан 3. став 1. тачка б).
Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да је Скупштина Града Бања Лука била надлежна да донесе оспорену одлуку, као посебан акт којим је утврдила зоне рекламирања, тип, величину, услове, начин и поступак за постављање рекламних медија на јавним и другим површинама на територији Града Бања Лука, али да није у оквиру њених овлашћења да овом одлуком прописује висину и начин плаћања накнада за самостојеће рекламне паное поред магистралних и регионалних путева, како је то прописано оспореним нормама овог општег акта.
Наиме, по оцјени овог суда, прописивањем из одредбе члана 3. став 1. у оспореном дијелу, као и члана 34. ст. 1. и 2. Одлуке о рекламирању на територији Града Бања Лука, дошло је до повреде начела законитости из члана 108. став 2. Устава. Суд сматра да је доносилац оспорене одлуке, супротно напријед цитираним одредбама Закона о јавним путевима, приликом дефинисања простора, односно зона на територији града Бања Лука за постављање самостојећих и осталих рекламних медија и наплаћивања накнаде по том основу, прописао да екстра зони припадају и простор и објекти са обје стране магистралног пута и везе тог пута ако су са њих директно сагледиви, те да I зони за рекламирање припадају простор и објекти са обје стране регионалног пута, и везе тог пута, ако су са њих директно сагледиви. У вези са наведеним, овом одлуком је истовремено, без законског основа, утврђена и висина накнаде која се плаћа за истицање рекламних порука на постављеним медијима који се налазе поред магистралних и регионалних путева, у насељеном мјесту, која зависи од зоне рекламирања и рекламне површине.
Приликом оцјењивања оспорених норми предметне одлуке, Суд је, прије свега, имао у виду да је Законом о јавним путевима дефинисан статус регионалних и магистралних путева, који представљају јавно добро у општој употреби у својини Републике Српске, које је од посебног интереса за Републику, те је одређено да управљање магистралним и регионалним путевима у Републици Српској врши Јавно предузеће „Путеви Републике Српске“ д.о.о. Бања Лука. Управљање мрежом локалних путева, улицама у насељу и некатегорисаним путевима је овим законом повјерено јединици локалне самоуправе. Надаље, у вези са наведеним, Суд сматра да је неопходно указати на то да према овом закону, рјешење којим се одобрава постављање натписа у заштитном појасу пута доноси управљач пута, а управљање регионалним и магистралним путевима у Републици Српској врши Јавно предузеће „Путеви Републике Српске“ д.о.о. Бања Лука, те да управљач пута даје сагласност за постављање реклама и других натписа, односно доноси рјешење којим се одобрава постављање натписа у заштитном појасу пута. Према члану 57. ст. 4. и 5. истог закона Влада Републике Српске доноси уредбу којом утврђује висину накнаде за постављање натписа у заштитном појасу пута за јавне путеве, осим локалних путева и улица у насељу, у погледу којих висину ове накнаде утврђује градоначелник, односно начелник јединице локалне самоуправе.
По оцјени Суда, из наведених законских одредаба без дилеме произлази да је регулисање питања накнаде за постављање рекламних медија у заштитном појасу регионалних и магистралних путева законодавац дао у надлежност управљачу ових јавних путева, при томе не правећи разлику по критеријуму да ли је рекламни медиј постављен поред магистралног или регионалног пута у насељеном мјесту или не. Исто тако, Закон о комуналним таксама, којим је уређен систем комуналних такса, а која је приход јединице локалне самоуправе, чланом 3. став 1. тачка б) јасно дефинише да се комуналне таксе могу утврдити за истицање реклама на јавним и другим површинама, осим рекламних паноа и билборда поред ауто-путева, магистралних и регионалних путева. Дакле, ни овај закон не прописује било какво давање у корист јединице локалне самоуправе као накнаду за постављање рекламних паноа и других рекламних медија поред регионалног и магистралног пута.
Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да Скупштина Града Бања Лука није имала овлашћење да аутономно уређује питање ове накнаде у односу на простор поред магистралних и регионалних путева, чиме је изашла из оквира својих законских овлашћења и нарушила уставно начело законитости.
Члан 33. ст. 1. и 2. Закона о јавним путевима, на који се позива доносилац Одлуке у свом одговору на приједлог, по оцјени Суда није релевантан за оцјењивање уставности и законитости оспорених норми, јер се односи на надлежност и обавезе управљача пута приликом одржавања пута, што се не може довести у везу са питањем које уређују оспорене норме предметне одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-39/23
24. април 2024. године