Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. марта 2024. године,  д о н и о  је

О Д Л У К У

            Утврђује се да Одлука о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Града Градишка („Службени гласник Општине Градишка“ бр. 4/14 и 8/18 и „Службени гласник Града Градишка“ број 15/19) није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16, 36/19 и 61/21), Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) и Законом о заштити потрошача у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 63/14, 18/17 и 90/21).

О б р а з л о ж е њ е

            Милорад Тодоровић из Градишке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Општине Градишка („Службени гласник Општине Градишка“ број 4/14), коју је донијела Скупштина Општине Градишка. У иницијативи се наводи да оспорена одлука није у сагласности са чланом 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16), јер овај закон не даје могућност јединици локалне самоуправе да организује плаћање комуналних услуга и накнаде у систему обједињене наплате. Давалац иницијативе посебно указује на члан 3. тачка б) и члан 7. став 2. ове одлуке, те истиче да је овим одредбама предметне одлуке незаконито наметнуто убирање новчаних средстава од стране локалне управе у Градишци, те да исте не садрже потребне параметре за продају и наплату комуналних услуга и образовање цијене. Такође је мишљења да су оспореном одлуком уведене и друге накнаде, као што је недовољно дефинисана комунална накнада, као и неке накнаде за које грађани нису ни потписали појединачне уговоре. Слиједом наведеног предлаже да Суд, након спроведеног поступка, утврди да је оспореном одлуком повријеђено уставно начело законитости.

            У одговору на иницијативу који је доставила Скупштина Града Градишка наводи се да је иницијатива неоснована, те се указује на одредбе чланова 2, 3, 6. и 21. до 25. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17). Доносилац оспорене одлуке, прије свега, истиче да члан 6. овог закона даје овлашћење јединици локалне самоуправе да посебном одлуком регулише, поред осталог, и начин наплате комуналних услуга. У погледу навода иницијативе који се односе на комуналну накнаду позива се на одредбе чланова 22. до 25. наведеног закона, којима је прописано да јединица локалне самоуправе има право и обавезу да уведе накнаду за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње – комуналну накнаду. Надаље, наводи да је увођењем система обједињене наплате комуналних услуга, било индивидуалне, било заједничке комуналне потрошње путем јединственог рачуна, постигнуто да корисник комуналних услуга добија рачун са јединственим износом за све комуналне услуге, па сходно томе, према оспореној одлуци није могуће парцијално уплаћивање износа за поједине комуналне услуге. Оваквим нормативним рјешењем се, како се даље наводи, дошло до веће економичности, односно смањених трошкова у процесу наплате комуналних услуга, а такође и веће контроле наплаћених средстава по том основу, као и спречавања евазије, односно избјегавања плаћања појединих комуналних услуга индивидуалне и заједничке комуналне потрошње. 

            Одлуку о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Општине Градишка ("Службени гласник Општине Градишка“ број 4/14) донијела је Скупштина Општине Градишка на основу члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), члана 35. Статута Општине Градишка ("Службени гласник Општине Градишка“ број 3/14), а у вези са чл. 2. и 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11). Овом одлуком прописано је: да се истом уређују услови и начин наплате комуналних услуга и накнада (у даљем тексту: комуналије) на подручју Општине  Градишка, кроз обављање послова и вршење услуга на њиховој јединственој евиденцији, обрачуну и наплати, а све у циљу повећања ефикасности и смањења трошкова њиховог обрачуна и наплате, те да ове заједничке послове води Општина Градишка путем Система обједињене наплате (у даљем тексту СОН) (члан 1); прописано је да се, према овој одлуци, под комуналном услугом и накнадом подразумијевају испорука воде и одвођење отпадних вода – канализације, одвожење кућног смећа, испорука топлотне енергије за загријавање просторија, комунална накнада за услуге заједничке комуналне потрошње и друге услуге и накнаде јавно-комуналног карактера (члан 2); дефинисано је значење појединих израза употријебљених у овој одлуци (члан 3); посебно, тачком ђ) члана 3. Одлуке прописано је да је Систем обједињене наплате посебан организациони дио општинске управе овлашћен за обрачун и наплату комуналија, у своје име и за свој рачун, односно у своје име, а за рачун даваоца комуналних услуга, на основу међусобно закључених уговора; затим, уређена су питања организације заједничких послова, међусобна права и обавезе учесника, те је одређено да ће се међусобна права и обавезе Општине и давалаца комуналних услуга у заједничком обављању послова из члана 1. ове одлуке регулисати уговором (чланови 4. и 5); начин издавања и садржај јединственог рачуна обједињене наплате корисника комуналија, те вођење трансакционог рачуна обједињене наплате (чланови 6. и 7); плаћање неспорног дуга корисника комуналија и принудна наплата (члан 8); приговор-рекламација корисника Служби обједињене наплате (члан 9); обрачун и фактурисање комуналне накнаде (члан 10); надзор над примјеном ове одлуке (члан 11); прописано је да ступањем на снагу ове одлуке престаје да важи Одлука о начину плаћања комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Општине Градишка („Службени гласник Општине Градишка“ број 7/05) (члан 12); те да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Општине Градишка“ (члан 13). Одлуком о допуни Одлуке о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Општине Градишка ("Службени гласник Општине Градишка“ број 8/18) је у члану 6. након става 5) додат нови став 6) којим је прописан попуст од 5% кориснику комуналних услуга и обвезнику комуналне накнаде који нема дуговања из претходног периода и који текуће обавезе по рачуну измири у року прописаном овом одлуком. Одлуком о измјени Одлуке о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Општине Градишка („Службени гласник Општине Градишка“ број 15/19) у наслову и комплетном тексту одлуке се ријечи: “Општина Градишка“ замјењују ријечима: “Град Градишка“, те се у тексту одлуке ријечи: “општинске управе“ замјењују ријечима: “градске управе“ у одговарајућем падежу.

            У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одлуке Суд је имао у виду члан 102. став 1. тач. 2. и 6. и став 2. Устава Републике Српске којим је утврђено да општина, преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, затим извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, те да се систем локалне управе уређује законом.

            Чланом 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења оспорене одлуке,  којим су одређене надлежности скупштине јединице локалне самоуправе, а означен је као правни основ за доношење ове одлуке, прописано је, поред осталог, да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење.

            Исте надлежности скупштине јединице локалне самоуправе су прописане и чланом 39. важећег Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16, 36/19 и 61/21).

            У конкретном случају, Суд је такође узео у обзир и Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) којим су уређене комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања. Одредбама овог закона које су од значаја за оцјењивање оспорене одлуке прописано је: да се комуналним дјелатностима од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, поред осталих, сматрају производња и испорука воде, пречишћавање и одвођење отпадних вода, производња и испорука топлотне енергије и збрињавање отпада из стамбених и пословних простора (члан 2. став 1. тачке а, б, в и г); да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, а својом одлуком прописује: услове и начин обављања комуналних дјелатности; материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката; услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја; опште услове које садржи уговор између даваоца и корисника комуналне услуге; услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге; могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања; јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. став 1), да одлуку из става 1. члана 6. доноси скупштина јединице локалне самоуправе (члан 6. став 2), да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника (члан 16. став 1), те да корисник плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге и који има снагу вјеродостојне исправе (члан 16. став 3).

            Поред тога, Суд је имао у виду и релевантне одредбе Закона о заштити потрошача у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 63/14, 18/17 и 90/21) којима је прописано: да су, поред осталог, овим законом утврђена основна права потрошача при куповини робе и услуга, продаја производа и пружање услуга, услуге од општег економског интереса, заштита права потрошача, и др. (члан 1); да је потрошач физичко лице које купује, поручује или користи производе или услуге за своје потребе и за потребе свог домаћинства (члан 2. тачка а), да је трговац привредно друштво или предузетник који продаје робу или пружа услуге потрошачима у склопу своје пословне дјелатности или у друге комерцијалне сврхе (члан 2. тачка б), да је услуга од општег економског интереса, између осталог, услуга продаје електричне енергије, гаса, топлотне енергије, воде, одвода отпадних вода, услуга одржавања чистоће и друге услуге прописане законом, од којих се одређене пружају посредством дистрибутивне мреже, чији квалитет, услове пружања, односно цијену контролише државни орган, републички орган управе или други носилац јавног овлашћења ради задовољења општег друштвеног интереса (члан 2. тачка з); да се пружање економске услуге заснива на уговорном односу између потрошача и трговца (члана 46. став 2); да се рачун за пружање економске услуге потрошачу мора доставити посебно за сваку услугу (члан 50. став 2).

Полазећи од наведених уставних и законских одредаба Суд је оцијенио да је оспореном Одлуком о плаћању комуналних услуга и накнада у систему обједињене наплате на подручју Града Градишка нарушено начело законитости из члана 108. став 2. Устава Републике Српске.

Прије свега, Суд сматра да члан 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења предметне одлуке и на који се доносилац Одлуке позива приликом њеног доношења, као ни члан 39. важећег Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16, 36/19 и 61/21), а којима су прописане надлежности скупштине јединице локалне самоуправе, не садрже овлашћење за овај орган да својом одлуком уређује питање плаћања комуналних услуга и накнада на начин да, без законског упоришта, уводи посебан организациони дио градске управе под називом „Систем обједињене наплате“, који врши обрачун и наплату комуналних услуга (испорука воде и одвођење отпадних вода, одвожење кућног смећа, испорука топлотне енергије) и комуналне накнаде за услуге заједничке комуналне потрошње и испоставља јединствени рачун корисницима. Наиме, како из наведених уставних норми јасно произлази, сва темељна питања надлежности и функционисања органа јединице локалне самоуправе се уређују законом, а јединица локалне самоуправе, преко својих органа, искључиво у складу са законом и у функцији извршавања закона и других прописа у овој области, може својим подзаконским актима да уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности. Како Закон о локалној самоуправи, којим су децидно побројане надлежности скупштине јединице локалне самоуправе, ниједном одредбом не даје овлашћење овом органу да својим општим актом, без законског основа и овлашћења, уређује питање које је предмет регулисања оспорене одлуке, односно уводи наплаћивање комуналних услуга корисницима од стране посебно успостављене службе у оквиру градске управе, Суд је оцијенио да је доношењем ове одлуке њен доносилац изашао из оквира својих овлашћења, регулисао материју која је у домену законодавца, те довео и до повреде уставног начела законитости.

            Надаље, приликом оцјењивања оспорене одлуке, Суд је имао у виду да комуналне дјелатности испоруке воде и одвођења отпадних вода, одвожења кућног смећа, те испорука топлотне енергије, а које обухвата ова одлука, према Закону о комуналним дјелатностима спадају у комуналне дјелатности од посебног јавног интереса, те да члан 6. став 1. овог закона, којим су уређена питања која јединица локалне самоуправе својом одлуком детаљније прописује када обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, не даје овлашћење јединици локалне самоуправе за увођење другачијег начина  евидентирања и плаћања комуналних услуга и накнада у односу на овај закон. У вези са наведеним, Суд сматра да је приликом оцјењивања ове одлуке посебно значајно указати на одредбе члана 16. ст. 1. и 3. истог закона, којима је прописано да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника, те да корисник плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге и који има снагу вјеродостојне исправе. Када се ове одредбе имају у виду, евидентно је да је успостављање Службе обједињене наплате комуналних услуга и комуналне накнаде од стране јединице локалне самоуправе Градишка, која води јединствену евиденцију, обрачун и наплату, те издаје јединствени рачун за комуналне услуге њиховим корисницима, у супротности са наведеним нормама Закона о комуналним дјелатностима, јер, како је овим законом децидно прописано, рачун за пружену комуналну услугу кориснику испоставља искључиво давалац услуге, на основу претходно закљученог уговора. Дакле, у конкретном случају облигациони однос се, на основу сагласно изјављених воља путем уговора, заснива између даваоца комуналне услуге и корисника, чиме се, у погледу давања и коришћења комуналних услуга, успостављају међусобна права и обавезе само између ових субјеката. Због тога, прописивање према којем трећи субјекат, који није у уговорном односу са корисником комуналних услуга, врши обрачун и наплату комуналних услуга кориснику и то путем јединственог рачуна за све услуге, а не посебно за сваку поједину услугу, по оцјени Суда, није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима.

Коначно, Суд је оцијенио да је оспорена одлука из истих разлога супротна и цитираним одредбама Закона о заштити потрошача у Републици Српској, којим је прописано да се пружање економске услуге заснива на уговорном односу између потрошача и трговца (члана 46. став 2), те да се рачун за пружање економске услуге потрошачу мора доставити посебно за сваку услугу (члан 50. став 2).

            С обзиром на то да предметна одлука није у сагласности са напријед наведеним законским одредбама, тиме је истовремено оспореним прописивањем дошло до повреде и члана 108. став 2. Устава.

            Наводи доносиоца предметне одлуке којима се оспорено нормативно рјешење образлаже потребом веће економичности, односно смањених трошкова у процесу наплате комуналних услуга и веће контроле наплаћених средстава по том основу, те спречавања евазије, односно избјегавања плаћања појединих комуналних услуга индивидуалне и заједничке комуналне потрошње, нису од уставноправног значаја приликом оцјењивања уставности и законитости овог акта.  

            Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорене одлуке одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

            Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.

                                                                                                                 ПРЕДСЈЕДНИК

                                                                                                               УСТАВНОГ СУДА

                                                                                                              Мр Џерард Селман

Број: У-28/23                                                                                         

27. март 2024. године