ОБАВЈЕШТЕЊЕ О НЕКИМ ПОЈАВАМА ОД ИНТЕРЕСА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ УСТАВНОСТИ И ЗАКОНИТОСТИ

 

    

Бања Лука, 1. новембар 2005. године

Уставни суд Републике Српске усвојио је текст Обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости. Уставом Републике Српске је, поред осталог, утврђено да Уставни суд, осим својих основних надлежности, прати и појаве од интереса за остваривање уставности и законитости, обавјештава највише уставне органе Републике о стању и проблемима у тој области и даје им мишљење и приједлоге за евентуално доношење закона и предузимање других мјера ради обезбјеђивања уставности и законитости, заштите виталних националних интереса конститутивних народа и осталих, као и остваривања и заштите слобода и права грађана, организација и заједница.

Напомињемо да је, у складу с тим, Уставни суд до сада у три наврата (15. децембра 1996, 15. децембра 1999. и 1. јула 2001. године) Народној скупштини Републике Српске и осталим највишим уставним органима Републике достављао обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости у Републици Српској.

С обзиром на то да је од посљедњег обавјештења дошло до битних промјена у уставном и правном систему и у друштву у цјелини и да су постигнута нова искуства у остваривању и заштити уставности и законитости, усвојено је четврто Обавјештење за највише уставне институције и јавност у Републици Српској, које ће бити достављено највишим органима Републике.

 

 

I

 

И у овом обавјештењу, као и у претходним, истичемо да су правни и политички систем Републике Српске од почетка конституисани и изграђују се, у првом реду, на принципима гарантовања и заштите људских права и слобода у складу са међународним стандардима; обезбјеђивању националне равноправности и заштите виталних националних интереса; владавине права; социјалне правде; тржишне привреде; вишестраначког система; парламентарне демократије и подјеле власти; слободним изборима; локалној самоуправи; заштити права етничких група и других мањина.

Према члану 69. Устава Републике Српске, "уставност и законитост обезбјеђује Уставни суд". Његова основна функција је контрола уставности и законитости нормативних аката, а, у оквиру тога, посебно оцјена уставности закона, што јасно произлази из одредбе члана 45 Устава, по којој је свако дужан да се придржава Устава и закона.

Од конституисања Републике Српске њен Устав је мијењан и допуњаван 15 пута (са 113 амандмана) а његове посљедње промјене извршене су 2003. године. У времену од достављања посљедњег Обавјештења о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости (1. јул 2001. године) донесен је 141 нови закон и 158 закона о измјенама и допунама закона, 102 уредбе и више десетина разних других аката. Међутим, иако је систем нормативних аката у Републици, према наведеним подацима, врло обиман и разноврстан, он је, истовремено, недовољно синхронизован и интегрисан. Наиме, у том систему истовремено и паралелно егзистирају, на једној страни, пренормираност, тј. "инфлација" прописа, а, на другој страни, правне празнине, тј. нерегулисаност одређених односа, па и дијелова области правног система.

Основ цјелокупног система заштите уставности и законитости јесте одредба алинеје 4. члана 5. Устава, којом је утврћено да се уставно уређење Републике Српске, поред осталог, темељи и на владавини права. Одредба члана 108. Устава утврђује да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, као и да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом. Морала би постојати апсолутна супрематија Устава у складу са начелом уставности, тако да ниједан пропис, дакле, не само да не може бити у супротности са Уставом Републике Српске него се мора и  заснивати на њему. Међутим, постојање одлука високог представника и тзв. кровних закона одражава се на сложености стања и односа, те најдиректније угрожава могућност постојања конзистентног и кохерентног правног система у Републици Српској.

 

 

II

 

 

 Уставни суд Републике Српске је у периоду од 01. јула 2001. године до 31. октобра 2005. године примио 516 поднесака којима је тражена оцјена уставности и законитости различитих правних аката, од чега се у 251 случају тражило оцјењивање уставности закона, а у 46 случаја − оцјењивање уставности и законитости уредби, више сукоба надлежности, а у 219 случајева − оцјењивање уставности и законитости осталих нижих правних аката.

У укупном броју од 516 предмета, уставни спор је инициран подношењем 80 приједлога и 436 иницијатива за покретање поступка за оцјену уставности и законитости. Као овлашћени предлагачи јављали су се скупштине општина, предузећа и друга правна лица, редовни судови, републички органи управе, осигуравајуће организације, банке, друштвене организације и удружења грађана и др. Поступак су најчешће иницирали физичка или правна лица, подношењем иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости.

С обзиром на то да је Вијеће за заштиту виталног националног интереса образовано 14. марта 2005. године, до сада је примило и одлучивало о 15 предмета о утврђивању постојања виталног националног интереса конститутивних народа.

Као и у ранијем периоду, највише спорова односило се на уставност и законитост прописа из области приватизације државног капитала у предузећима и банкама, финансијског, царинског и банкарског система (царине, порези, доприноси и комуналне таксе), имовинско-правних односа (промет непокретности), организације и управљања у предузећима и другим правним лицима, девизног пословања, стамбене проблематике, експропријације, коришћења грађевинског земљишта, радних односа, здравственог, пензијског и инвалидског осигурања, територијалне организације и локалне самоуправе. Бројним приједлозима и представкама оспоравана је уставност и законитост осталих правних аката (уредбе, наредбе, статути и одлуке скупштина општина и ранијих извршних одбора, правилници и други општи акти предузећа и установа, појединачни акти итд.). У том оквиру, најделикатнији спорови односили су се на својинску трансформацију, организацију предузећа и управљање у њима и коришћење и враћање непокретности.

Уставни суд је инсистирао на уклањању из правног поретка прописа којима се прекорачују уставна и законска овлашћења, односно не поштује уставни принцип по коме се сви субјекти уставног система морају придржавати својих Уставом и законом утврђених компетенција. У том контексту, посебно је инсистирано на респектовању уставног начела по коме су грађани једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту. Сагласно томе, Суд указује да права која Устав гарантује нису неограничена. Људска права и слободе ограничена су једнаким слободама и правима других, а њихова злоупотреба је противуставна и кажњива, што подразумијева и овлашћење свих органа и институција законодавне, извршне, управне и судске власти да спријече сваку злоупотребу права.

У уставносудској пракси непосредно се примјењују одредбе Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода и ове одредбе имају приоритет над законима. То упућује на поштивање уставног принципа непосредне примјене Уставом утврђених права и основних слобода, уз елиминисање или свођење на минимум законске регулативе, чиме се непосредно ограничава законодавац у прописивању начина остваривања конкретних слобода, односно права. Наиме, члан 49. Устава одредио је да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом. Законом се може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. У законодавној регулативи Републике Српске смисао и домашај ове концепције још нису довољно сагледани, нити се овом уставном принципу у пракси остваривања Устава посвећује пажња коју он заслужује.

 У вези са примјеном одредби које су за појединца повољније − у случају разлике одредби Устава Босне и Херцеговине и Устава Републике Српске − обавезно је водити рачуна о поштовању Устава Босне и Херцеговине. Уставни суд је запазио да се доносе прописи који се по Уставу могу само изузетно доносити. На то је и раније Уставни суд упозорио.

Анализа стања и остваривања правног система и улоге Уставног суда у стварању адекватне законодавне политике и слободнији приступ упоредном праву и пракси Европског суда за људска права и пракси уставних судова развијених земаља захтијева и више уважавања општеприхваћених рјешења.

Уставни суд је указао на то да се неријетко превиђа и запоставља принцип изражен у члану 66. Устава, којим је утврђено да права и дужности Републике врше Уставом одређени републички органи и да су људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност, уставни положај и права јединица локалне самоуправе – основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа.

Уставни суд, у складу са својим ранијим одлукама и становиштима, оцјењујући уставност и законитост аката о обустављању извршења судских одлука, заузео – став да се тиме ограничава самосталност и независност судске власти, јер се обустављањем извршења правноснажних и извршних одлука редовних судова прелази оквир уставне и законске надлежности законодавних и извршног органа. Наиме, извршна власт  нема, и не може имати, никаквог утицаја на судску власт, јер се тиме негира уставно начело о подјели власти и о самосталности и независности судова. Иако је Уставом Републике Српске (члан 69) извршена јасна подјела надлежности, и даље се у законодавној и уопште нормативној активности врши преузимање и преплитање надлежности између органа законодавне и извршне власти.

У остваривању надлежности скупштина општина и њихових органа долазило је до прекорачења уставних и законских овлашћења, што се посебно односи на права, обавезе и одговорности из радног односа, пословања приватних предузећа, коришћења стамбеног и пословног простора. Суд је указивао на потребу да се одлучивање у овим областима, а нарочито одређивање и начин наплате свих обавеза правних и физичких лица,  врши  на основу  закона.

У случајевима када је доносио одлуке и рјешења о одбијању приједлога, односно неприхватању иницијатива за оцјену уставности и законитости, Уставни суд је увијек штитио уставне принципе као што су равноправност грађана у слободама, правима и дужностима; слобода штампе и других средстава јавног обавјештавања; право на рад и слобода рада; самосталност предузећа и других облика привређивања; забрана монопола; могућност ограничавања или одузимања права својине само уз правичну накнаду итд.

У неким предметима Уставни суд је своје дјеловање окончавао обуставом поступка, јер су, у међувремену, доносиоци оспорених аката сами отклањали неуставност или незаконитост, тј. усаглашавали своје акте са Уставом или законом. Уставни суд је, поред тога, с циљем избјегавања нових непотребних уставних спорова, својим одлукама упућивао на правилно и креативно тумачење оспорених одредаба закона, других прописа и општих аката, као и својих раније донесених одлука. Истовремено, иако је одлукама Уставног суда јасно изражен став о томе, и даље се, неријетко, понављају захтјеви за оцјену уставности и законитости већ оцијењених аката.

 Наглашавамо да ретроактивно дејство прописа посебно погађа принцип правне сигурности, јер отежавају, а често и онемогућавају, отклањање правних посљедица које производе. Уставни суд може утврдити да закон није у сагласности са Уставом, као и да закон који је престао да важи није у вријеме свог важења био у сагласности са Уставом. Одлуке Уставног суда у оба ова случаја имају исто правно дејство, које је прецизно прописано Законом о Уставном суду, како у односу на прописе и друге опште акте донесене за извршење закона који су на основу одлуке Уставног суда  престали да важе, тако и у односу на појединачне − коначне или правноснажне акте донесене на основу тих закона. Дакле, Уставом и Законом о Уставном суду сва ова питања су уређена, тако да у овом домену не постоје уставне и законске "правне празнине".

Уставни суд је у више предмета након пажљивог разматрања закључио да оспорени акти по својој садржини и правној природи нису ''општи акти за чију оцјену уставности и законитости је надлежан Уставни суд''. Наиме, радило се о појединачним правним актима или декларацији, закључку или другом акту који не садржи елементе општег правног акта. У таквим случајевима Уставни суд није могао прихватити надлежност, па је одлучивао сходно одредбама члана 115. Устава Републике Српске.

Уставни суд поново указује на своја ранија обавјештења о одређеним појавама од интереса за остваривање уставности и законитости које још нису разматране од стране надлежних органа Републике Српске, односно ови органи нису предузимали одговарајуће мјере и активности ради обезбјеђивања уставности и законитости и заштите слобода и права грађана и правних лица.

                       Уставни суд је, како је то прописано Законом о Уставном суду, у претходном поступку од доносилаца аката чија се уставност и законитост оспоравала редовно тражио одговор на наводе из приједлога, односно иницијатива, што је, по правилу, нужна претпоставка за настављање поступка и доношење одлука. Иако се такви одговори све више добијају, они изостају нарочито од Народне скупштине Републике Српске, чак и након више поновљених захтјева Суда. Такав однос органа законодавне власти директно утиче на успоравање поступка и штети квалитетном одлучивању. У досадашњем раду Уставни суд је, када је у питању оцјењивање уставности закона, прихватао и одговоре које су му достављали Влада (као предлагач), односно надлежно министарство (као обрађивач закона), иако одговор треба да даје Народна скупштина односно њеним пословником овлашћено радно тијело, а она углавном то не чини, па би ту праксу требало учинити сврсисходнијом.

С обзиром на то да су овлашћења Уставног суда врло широка, јер укључују и оцјену уставности закона, логично је да се он у пракси и даље "самоограничава" и уздржава, тј. да своја овлашћења рестриктивно користи. Полазећи од тога, Уставни суд рјешава само правна, а не и фактичка питања; уздржава се од рјешавања политичких проблема; не упушта се у оцјену прогресивности и цјелисходности закона; у случају сумње, полази од презумпције уставности све док се несумњиво не докаже неуставност и, најзад, неуставним се проглашавају само поједине одредбе закона, а посве изузетно закон у цјелини.

У рјешавању сложених уставносудских спорова, прије одлучивања Суд проводи комплетан поступак, проучавајући не само правне аспекте већ и све економске, политичке, социјалне и друге димензије и импликације спора, тј. унапријед сагледава све позитивне и негативне посљедице своје одлуке како она не би довела до већих поремећаја у систему или проузроковала неотклоњиве штетне посљедице.

Уочено је да одређени број оспорених аката има темпорални карактер, јер њихова примјена престаје са извршењем одређеног правног посла или радње. У вријеме оцјењивања њихове уставности или законитости ови акти су већ престали да важе. У овим случајевима Суд није оцијенио да је потребно донијети одлуку због тога што нису отклоњене посљедице њихове неуставности, односно незаконитости.

Уставни суд поново указује на нужност превазилажења праксе даљег постојања у Републици Српској прописа из више правних система због примјене преузетих закона и других прописа раније СФРЈ и Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Потребно је интезивније радити на изграђивању властитог правног система, нарочито на доношењу оних прописа за одређене гране права који би искључили примјену преузетих прописа и истовремено омогућили хармонизацију законодавства Републике Српске са законодавством Европске уније.

У законодавној пракси и даље постоје појаве да се један закон мијења законом из сасвим друге области, а не, како је то у правној техници уобичајено, измјенама или допунама истог закона. Неприхватљиво је да се закони стављају ван снаге актима ниже правне снаге (нпр. уредбама). Истовремено, Уставни суд је уочио појаву да се иста материја у раличитим законима различито нормира, нарочито у домену казнених одредаба.

Анализа нормативне дјелатности Владе и органа државне управе показује да се подзаконски акти, односно извршни прописи не само бројчано повећавају него све више добијају карактер нормативнорегулативних аката. Уставни суд указује на то да уредбе за извршење закона, као основни и редовни облик вршења нормативне дјелатности Владе, поред осталих, имају ова основна обиљежја: доносе се ради обезбјеђења провођења и извршења закона; правни основ за њихово доношење је утврђен Уставом односно законом; ступају на снагу и престају да важе истовремено са законом на основу којег су донесене; ниже су правне снаге од закона и подлијежу контроли уставности и законитости од стране Уставног суда.  Имајући то у виду, као и то да је Устав утврдио начело подјеле власти (члан 69), оправдано се поставља питање колико се Влада у вршењу своје нормативне дјелатности кретала у границама својих, Уставом и законом прописаних, овлашћења, што је домен контроле уставности и законитости Уставног суда.

Супрематија закона произлази из l