Одлука
Број: У -4/03
27. октобар 2005. године
Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 61. став 1. тачка 1. и 2, члана 62. став 1. тачка 4, члана 41. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске - пречишћени текст (''Службени гласник Републике Српске'' број 54/05), на сједници одржаној 27. октобра 2005. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 89. Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02), који је донијела Народна скупштина Републике Српске, није у сагласности са Уставом.
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности члана 25. став 2. и 3, члана 28, члана 30. и члана 33. Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02), који је донијела Народна скупштина Републике Српске и за оцјену уставности и законитости члана 5. и 11. Правилника о начину, условима и поступку давања ловишта на газдовање (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02), који је донио министар пољопривреде, шумарства и водопривреде у Влади Републике Српске.
О б р а з л о ж е њ е
Ловачки савез Републике Српске дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 25. став 2. и 3. и чланова 28, 30, 33. и 89. Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02), који је донијела Народна скупштина Републике Српске и за оцјењивање уставности и законитости члана 5. и 11. Правилника о начину, условима и поступку давања ловишта на газдовање (''Службени гласник Републике Српске'' број 11/02), који је донио министар пољопривреде, шумарства и водопривреде у Влади Републике Српске. У иницијативи се наводи да члан 25. став 2. Закона о ловству прописује да Влада Републике Српске доноси одлуку о формирању ловишта и врши промјене њихових граница на приједлог ресорног Министарства, а на основу економско-техничке документације, при чему појам економско-техничке документације није јасно дефинисан и оставља могућност за арбитражно понашање и злоупотребе. Такође наводе да се у ставу 2. члана 25. говори о ''формирању ловишта'', а у ставу 3. истог члана о ''установљавању ловишта'', па није јасно да ли постоји разлика између формирања и установљавања ловишта и по ком основу. Сматрају нелогичним да се чланом 30. оспореног закона прописује да министар може прогласити посебна ловишта и одредити његовог корисника, а да одлуку о формирању свих ловишта доноси Влада Републике Српске. Предлажу да сва ловишта установљава Влада на приједлог министра, уз претходно прибављено мишљење Ловачког савеза Републике Српске. Такође, давалац иницијативе спори и члан 28. Закона о ловству и сматра да је исти супротан ставу 2. члана 29. овог закона, јер није јасно какав карактер има прибављање мишљења Ловачког савеза из става 1. члана 29. Указују да је нејасна и одредба члана 33. Закона, која регулише право првенства у добијању ловишта на газдовање. Сматрају да одредбе оспореног закона, које регулишу услове за давање ловишта на газдовање (чланови 28, 30. и 33.), уз одредбе члана 5. и члана 11. оспореног Правилника, дају могућност да се без јасно утврђених критеријума могу давати и одузимати ловишта по дискреционом праву ресорног министра. На крају, давалац иницијативе оспорава и члан 89. Закона, којим се прописује да се уговори о предаји ловишта на газдовање закључени по одредбама ранијег Закона о ловству, стављају ван снаге. Мишљења су да се уговори закључени у складу са ранијим Законом о ловству, као акти израза воље уговорних страна, не могу стављати ван снаге и да је законодавоц требао утврдити рокове и начин усклађивања постојећих уговора са новим Законом. Предлажу да Суд утврди да оспорене одредбе Закона нису у сагласности са Уставом, а да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са Уставом и законом.
Народна скупштина Републике Српске, као доносилац оспореног закона, Суду није доставила одговор на поднесену иницијативу, док је Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде, које је доносилац оспореног правилника, Суду доставило одговор. У одговору се наводи да је одлука о формирању ловишта према оспореном закону у надлежности Владе Републике Српске, а да термини ''формирање'' и ''установљење'' из члана 25. Закона имају исти смисао и садржај. Такође истичу да се члановима 28. и 29. оспореног закона прописују услови за давање ловишта на газдовање и да је Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде током 2002. године расписало јавне огласе за додјелу ловишта на газдовање, осим за посебна ловишта, за која се према члану 30. Закона не расписује јавни оглас и за која министар актом о установљењу посебног ловишта одређује њиховог корисника. Указују да ранијим законом о ловству није било јасно прецизирано ко одлучује о давању ловишта на газдовање, па се дешавало да једним ловиштем газдују два или више корисника, што је доводило до потпуног хаоса у овој области. С циљем елиминисања наведених негативних појава законодавац је чланом 89. прописао да се ранији уговори о давању ловишта на газдовање корисницима стављају ван снаге, а да ће са корисницима ловишта закључити нови уговори у складу са донесен Законом. Да би се поступак давања ловишта на газдовање корисницима спровео сагласно новом Закону о ловству, министар пољопривреде, шумарства и водопривреде је према овлашћењу из члана 31. Закона донио Правилник о начину, условима и поступку давања ловишта на газдовање. Чланом 5. овог правилника су прописани општи услови које треба да испуне учесници конкурса о давању ловишта на газдовање, а чланом 11. су утврђени елементи које ће Комисија имати у виду приликом давања предлога најповољнијег учесника конкурса. Сматрају да не стоји констатација даваоца иницијативе да оспорене одредбе Закона и Правилника омогућавају неограничени субјективност и аутономију министра, јер су сви акти рађени и усаглашени са Ловачким савезом Републике Српске, са циљем да се у области ловства уведе ред и поштовање Закона.
У допуни одговора на дату иницијативу Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде наглашава да је Нацрт закона о ловству као радни материјал, прије упућивању у процедуру усвајања, прошао јавну расправу у Ловачком савезу Републике Српске, у Јавном предузећу ''Српске шуме'' и Привредној комори Републике Српске, и да је предлагач закона основане примједбе дате на јавној расправи уградио у Предлог закона. Предлог закона је прослијеђен у Народну скупштину на усвајање, с образложењем и разлозима за његово доношење. На крају, Министарство је обавијестило Суд да се приступило изради Нацрта закона о измјенама и допунама Закона о ловству у којем је, између осталог, допуњен члан 88, а брисан оспорени члан 89. Закона о ловству.
Oспореним чланом 25. став 2. Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02) прописано је да Влада Републике Српске, на основу економско техничке документације, доноси одлуку о формирању и промјени граница ловишта на предлог ресорног Министарства, а ставом 3. истог члана − шта садржи акт о установљавању ловишта. Чланом 28. Закона се прописује да се ловиште даје на газдовање само једном кориснику, и то на одређено вријеме које не може бити краће од 10 година, уз услов да се ловиште или његов дио не може дати у закуп, нити уступити другом кориснику. Члан 30. регулише да ловишта која се простиру на површинама шума од научног, културног, вјерског, историјског и др. значаја, те површинама која представљају станишта ријетких, проријеђених и вриједних врста дивљачи, министар може прогласити посебним ловиштем и актом о установљавању одредити његовог корисника. Оспореним чланом 33. Закона одређено је која предузећа под једнаким условима из члана 31. овог закона имају право првенства у добијању ловишта на газдовање. У прелазним и завршним одредбама Закона о ловству, чланом 89, прописано је да се стављају ван снаге сви уговори о предаји ловишта на газдовање закључени по одредбама ранијег закон и утврђује обавеза да се са корисницима ловишта закључе нови уговори у складу са одредбама важећег закона.
Правилник о начину, условима и поступку давања ловишта на гоздовање донио је министар пољопривреде, шумарства и водопривреде (''Службени гласник Републике Српске'' број 11/02) на основу овлашћења из члана 73. Закона о државној управи (''Службени гласник Републике Српске'' број 11/94) и члана 31. Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02 ).
Правилником се уређује начин, услови и поступак давања ловишта на газдовање на територији Републике Српске (члан 1). Оспореним чланом 5 Правилника се утврђују општи услови које треба да испуне учесници конкурса о давању ловишта на газдовање, поближе наведени у тачки 1. до 7, а чланом 11. Правилника се одређују елементи које Комисија , из члана 7. истог Правилника треба имати у виду приликом давања предлога министру за најповољнијег учесника на конкурсу за додјелу ловишта.
У поступку оцјењивања оспорених одредаба Закона о ловству (''Службени гласник Републике Српске'' број 4/02) Суд је имао у виду члан 59. став 2. Устава Републике Српске који утврђује да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта. У конкретном случају, чланом 25. став 2. и 3, чланом 28. и чланом 30. законодавац је прописао начин формирања, односно оснивања ловишта и утврдио шта треба да садржи акт о установљавању већ формираног ловишта, те истовремено овластио министра да може одређена ловишта (ловишта која се простиру на површинама са посебном намјеном), формирана одлуком Владе, прогласити посебним ловиштем и дати их на газдовање само једном кориснику, уз обавезно поштовање права првенства из члана 33. Закона о ловству. Дакле, законодавац је наведеним оспореним одредбама прописао основне принципе формирања, установљавања и коришћења ловишта, као добра од општег интереса, за шта је имао упориште у наведеној уставној одредби и Амандману XXXII на Устав Републике Српске, тачке 8. и 13, по којима Република уређује и обезбјеђује основне циљеве и правце привредног, научног, технолошког, демографског и социјалног развоја, развоја пољопривреде и села, коришћења простора, политику и мјере за усмјеравање развоја и робне резерве, као и заштиту животне средине. Оспореним нормирањем није повријеђено уставно начело о подјели власти из члана 69. став 2. и 3. Устава Републике Српске по којем уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина, а извршну власт врши Влада, нити члан 90. став 1. тачка 3. и 4, по којем Влада обезбјеђује провођење и извршава законе, друге прописе и опште акте, а у извршавању закона доноси уредбе, одлуке и друга акта. У доношењу конкретних рјешења нису прекорачена ни овлашћења из члана 97. став 1. и 2. Устава којем је утврђено да министарства и други републички органи управе обављају послове државне управе, те проводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе. Сагласно истакнутом Суд је оцијенио да су наведене оспорене законске одредбе у складу са Уставом Републике Српске, а да одређена законска рјешења, у погледу формирања и установљавања ловишта, посебног ловишта, те утврђивања услова предаје ловишта на газдовање, уз поштовање уставног принципа заштите добара од општег интереса, зависе од процјене цјелисходности и оправданости од стране законодавца, што овај суд није овлашћен да цијени сагласно члану 115. Устава.
Оцјењујући уставност члана 89. Закона о ловству Суд је, поред члана 59. став 2. Устава који утврђује да се законом уређује заштита, коришћење, унапређење и управљање добрима од општег интереса, имао у виду и члан 110. Устава. Ставом 1. члана 110. Устава је утврђено да закони, други прописи и општи акти не могу имати повратно дејство, а ставом 2. да се само законом може одредити да поједине његове одредбе, ако то захтијева општи интерес утврђен у поступку доношења закона, имају повратно дејство. Дакле, Устав цитираном законском одредбом не дефинише општи интерес нити ближе одређује овај појам већ препушта законодавцу, а истовремено му даје и обавезу, да у сваком конкретному случају, у поступку доношења закона, одреди општи интерес и утврди разлоге због којих се појединим одредбама даје повратно дејство. Треба истаћи да сам појам ретроактивности подразумијева примјену нове норме на већ настале односе, а што значи и на одређена стечена права и обавезе. Полазећи од наведених уставних утврђења законодавац је приликом доношења одредбе члана 89. Закона о ловству, која прописује да се закључени уговори о предаји ловишта на газдовање корисницима по одредбама ранијег Закона стављају ван снаге и да ће се са корисницима ловишта закључити нови уговори у складу са одредбама овог Закона и која одредба по својој садржини има суспензивно дејство − био обавезан да утврди општи интерес за њено доношење и да цијени цјелисходност и рационалност усвојеног законског рјешења. Међутим, из одговора надлежног министарства и садржине образложења достављеног уз Предлог закона о ловству јасно произлази да законодавац у поступку доношења закона није утврђивао постојање општег интереса нити дао разлоге због којих је одредби члана 89. овог закона дао повратно дејство. Поступајући на овакав начин дошло је до повреде става 2. члана 110. Устава Републике Српске. Такође треба истаћи да Суд није надлежан да цијени евентуалне контрадикторности у садржини ове оспорене одредбе нити њену неусклађеност са другим законским одредбама (чланом 88. Закона).
Приликом уставности и законитости оспореног члана 5. и члана 11. Правилника о начину, условима и поступку давања ловишта на газдовање, Суд је утврдио да је Правилник донесен на основу члана 31. Закона о ловству, којим је прописано да опште услове, поступак и начин давања ловишта на газдовање утврђује министар. Оспореним одредбама Правилника министар је прописао опште услове које су дужни испунити учесници на конкурсу о давању ловишта на газдовање (члан 5) и утврдио додатне критеријуме које ће Комисија имати у виду приликом давања предлога најповољнијег учесника на конкурсу (члан 11.). Тачно је да у оспореном члану 5. Правилника, у којем су утврђени општи услови које су учесници на конкурсу о давању ловишта на газдовање дужни испунити, није укључен услов прописан чланом 29. став 1. Закона о ловству (достављање мишљења Ловачког савеза уз захтјев на конкурс), што по оцјени овог Суда није потребно јер се услов из закона, као посебан услов, заједно са општим условима из Правилника треба обавезно примијенити, како у поступку расписивања конкурса тако и у поступку избора најповољнијег учесника на конкурсу за додјелу ловишта на газдовање. Сагласно истакнутом Суд је утврдио да је наведеним нормирањем министар поступио сагласно датом овлашћењу из члана 31. Закона о ловству и да при томе није изашао из оквира одредбе члана 108. став 2. Устава Републике Српске по којој прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом. Истовремено, министар је поступио сагласно одредби члана 90. тачка 3. и 4. и члана 97. став 1. и 2. Устава, по којем Влада обезбјеђује провођење и извршава законе, друге прописе и опште акте, и у извршавању закона доноси уредбе, одлуке и друга акта, односно по којем послове државне управе обављају министарства, те проводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је у овом предмету одлучивао без доношења рјешења о покретању поступка, на основу члана 41. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске.
На основу изложеног одлучeно је као у изреци одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Мирко Зовко и судије: Михаило Адамовић, Војин Бојанић, Милорад Ивошевић, Адем Медић, др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић, Бранко Сунарић и Авдо Шпиљак.
Број: У-4/03 ПРЕДСЈЕДНИК
27. октобра 2005. године УСТАВНОГ СУДА
Мирко Зовко
