Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 61. тачка 1. Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 29/94 и 23/98), на сједници одржаној 19. фебруара 2002.године, донио је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредбе става 2. члана 3, става 4. члана 9, тачке 1, 3, 4, 5. и 6. члана 10, става 2. члана 10. и члана 13. Закона о рачуноводству ("Службени гласник Републике Српске" број 18/99) нису у сагласности са Уставом Републике Српске.
О б р а з л о ж е њ е
Рачуноводствено-правни центар мале привреде "МАРКА" - Лакташи дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности Закона о рачуноводству ("Службени гласник Републике Српске" број 18/99). Након ове иницијативе Предузеће "МАРКА" је самостално или заједно са "Пословним информатором" из Бијељине и Удружењем рачуноводствених радника "Рачуновођа" из Бање Луке у више наврата давало допуне наведене иницијативе, оспоравајући уставност чл. 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11. и 13. Закона о рачуноводству. У поднесцима се наводи да је Народна скупштина Републике Српске оспореним законом пренијела овлашћење за доношење рачуноводствених и ревизорских стандарда на Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске, мада по мишљењу даваоца иницијативе прописивање рачуноводствених и ревизорских стандарда спада у законодавну материју за коју је надлежна Народна скупштина. У поднесцима се додаје да су тиме повријеђене одредбе 69, 111, 112. и 113. Устава Републике Српске. У прилог овом мишљењу давалац иницијативе наводи да је Уставни суд у предмету број У-42/97 од 4. јуна 1998. године својим рјешењем, поред осталог, констатовао да се преношењем своје надлежности на Владу, Народна скупштина дјелимично одрекла своје законодавне функције у домену односа који се регулишу законом, а на тај начин је дошло до повреде начела о подјели власти из члана 69. Устава. У иницијативи и допунама иницијативе се истиче да је, према одредби члана 15. овог закона, оспорени закон ступио на снагу 1. јануара 2000. године, а до давања иницијативе још нису донесени прописи из члана 13. тог прописа, па би због тога оспорени закон могао ступити на снагу тек 1. јануара 2001. године. С обзиром да нису благовремено донесени проведбени прописи, а за едукацију рачуновођа, њихово припремање и полагање испита за стицање одговарајућих лиценци треба времена, те због тога што је Народна скупштина правну материју која спада у законодавни домен оспореним законом пренијела у надлежност Савеза рачуновођа и ревизора Републике Српске, предлаже се да Уставни суд оспорени закон прогласи неуставним.
На захтјев Суда, у смислу чл. 33, 34. и 36. Закона о Уставном суду Републике Српске, одговоре на наводе из иницијативе доставили су Министарство финансија Републике Српске ( број 04-4143 од 21. јуна 2000. године) и Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске (број 26/00 од 28. фебруара 2000. године)
Министарство финансија је у свом одговору истакло да се Република Српска у области рачуноводствених прописа углавном ослањала на прописе СР Југославије, али да се сада тежи усклађивању тих прописа са европским и свјетским достигнућима, а у том правцу су и препоруке међународних организација. С тим у вези, оспорени закон је прихватио међународне рачуноводствене и ревизијске стандарде, те задужио Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске, као професионалну струковну асоцијацију, да доноси и објављује рачуноводствене стандарде Републике Српске. У одговору се додаје да је, уз Рачуноводствене стандарде Републике Српске, Комитет за стандарде усвојио и Оквир као теоријску подлогу за доношење Рачуноводствених стандарда Републике Српске. У саставу Оквира се налазе билансне шеме као директивна подлога за израду контног оквира, које треба да донесе и објави Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске. Оквир се састоји од Кодекса начела и Општих правила за састављање и приказивање финансијских извјештаја. Да би рачуновође биле у стању да саставе квалитетне и поуздане финансијске извјештаје, потребно је да вођење пословних књига буде у складу са Кодексом начела и Општим правилима. На крају се констатује да су бројна питања која нису регулисана оспореним законом, прихватањем међународних рачуноводственх стандарда као рачуноводствених стандарда Републике Српске, пренијета у подручје професионалне регулативе.
Савез рачуновођа и ревизора у свом одговору наводи да је оспорени закон усклађен са савременом теоријом, праксом и привредном регулативом, те, као такав, отвара могућност учлањења у међународне професионалне организације. У одговору се додаје да одређена техничка рјешења око вођења пословних књига не спадају у материју коју треба да регулише закон јер је пракса у свијету тржишног опредјељења да се за оперативу овласти професија, посредством професионалних асоцијација. С обзиром на све изнесено, оспорени закон представља искорак према свјетски прихваћеној форми и суштини и, по мишљењу овог савеза, ово је најбољи закон те врсте на просторима претходне Југославије.
Разматрајући дату иницијативу, Уставни суд је на сједници одржаној 4. децембра 2001. године рјешењем покренуо поступак за оцјењивање уставности одредаба става 2. члана 3, става 4. члана 9, тачки 1, 3, 4, 5 и 6. члана 10, става 2. члана 10. и члана 13. Закона о рачуноводству ("Службени гласник Републике Српске" број 18/99)
Народна скупштина Републике Српске није доставила Суду одговор на рјешење о покретању поступка.
Оспореном одредбом става 2. члана 3. Закона о рачуноводсту прописано је да стандарде и привремене стандарде рачуноводственог и ревизијског извјештавања доноси, објављује и ажурира Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске или орган којег овласти министар финансија, иако је у ставу 1. истог члана одређено да Република Српска доноси рачуноводствене стандарде и стандарде ревизије. Код таквог стања ствари, делегација надлежности за обављање тих послова са Републике Српске на Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске, те овлашћење које оспорени став 2. члана 3. даје министру финансија да по свом нахођењу може те послове повјерити и неком другом органу, по оцјени Уставног суда је у несагласности са начелом о подјели власти из члана 69. Устава. Наиме, та уставна одредба утврђује да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, с тим што уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина, а извршну власт врши Влада.
Оспореним ставом 4. члана 9. Закона о рачуноводству одређено је да на захтјев правног лица код којег се врши ревизија, ревизију могу обављати правна лица за ревизију из Федерације БиХ и страна ревизијска предузећа, заједно са правним лицима за ревизију из Републике Српске. Овом законском одредбом се онемогућава правним лицима из Федерације Босне и Херцеговине која су регистрована за обављање ревизијских послова и страним ревизијским предузећима да самостално обављају ту врсту послова у Републици Српској. По оцјени Уставног суда, законско ограничење које садржи оспорена одредба става 4. члана 9. Закона о рачуноводству је у несагласности са уставним начелом према коме се економско и социјално уређење заснива на слободном привређивању, самосталности предузећа и других облика привређивања у стицању и расподјели добити и слободном кретању робе, рада и капитала у Републици Српској као јединственом привредном простору (члан 50). Суд је оцијенио да наведена законска одредба није у сагланости ни са чланом 52. Устава Републике Српске који забрањује монополе, те према којем се слободно предузетништво може законом ограничити ради заштите интереса Републике, човјекове средине, здравља и безбједности људи, с тим што се пословима ревизије не угрожава ни једна од вриједности побројаних у наведеној уставној одредби.
Оспорени члан 10. Закона о рачуноводству овлашћује Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске да, поред осталих, врши и сљедећа јавна овлашћења: (1) доноси рачуноводствене, ревизорске и привремене стандарде и даје њихова тумачења и објашњења; (3) доноси предлоге обавезујућих упутстава из области рачуноводства које прописује Министарство финансија или их само доноси, уколико га за то овласти министар финансија; (4) доноси програм за полагање испита за стицање стручних звања дефинисаних законом; (5) образује комисију за полагање испита и проводи полагање испита за стицање стручних звања по Закону о рачуноводству; (6) нострификује иностране лиценце за стручна звања свих нивоа по Закону о рачуноводству. Оспорени став 2. члана 10. Закона о рачуноводству прописује да Савез рачуновођа и ревизора својим општим актом утврђује начине и критерије извршавања наведених јавних овлашћења. Садржај јавних овлашћења наведених у оспореним тачкама члана 10. и ставу 2. члана 10. Закона о рачуноводству упућује на закључак да она, по својој суштини, спадају у област образовања. С обзиром да је тачком 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске утврђено да Република, поред осталог, уређује и обезбјеђује образовање, Уставни суд стоји на становишту да преношење ових образовних послова са Републике Српске на Савез рачуновођа и ревизора и стављање у надлежност том савезу да својим општим актом уређује начине и критерије, а то значи поступак за извршавање ових јавних овлашћења, представља повреду наведене уставне одредбе и повреду начела о подјели власти из члана 69. Устава Републике Српске. Из разлога који су управо наведени, по оцјени Уставног суда, програми за полагање испита и именовање чланова испитне комисије, те поступак нострификације одговарајућих страних исправа, спадају у правну материју која се прописује законом. На такву оцјену упућује и чињеница да нпр. постоји Закон о правосудном испуту ("Службени гласник Републике Српске" број 17/93) који детаљно регулише ту област за лица правне струке, а услове и поступак нострификације одређених страних исправа регулишу Закон о универзитету- чл. 113, 114. и 115. ("Службени гласник Републике Српске" бр. 12/93 и 14/94) и Закон о вишој школи - чл. 70, 71, 72. и 73. ("Службени гласник Републике Српске" бр. 13/94 и 19/94) итд. Анализирајући оспорене одредбе члана 10. Закона о рачуноводству, Уставни суд је оцијенио да су овлашћења која оне дају министру финансија и Савезу рачуновођа и ревизора у несагласности и са одредбом члана 111. Устава Републике Српске која утврђује да државни органи и организације које врше јавна овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезама грађана само у законом прописаном поступку. Међутим, из оспорених одредаба члана 10. Закона о рачуноводству се види да се оне односе на све рачуновође, а, поред тога, је предвиђено да се поступак пропише општим актом Савеза рачуновођа и ревизора. Оспореним чланом 13. Закона о рачуноводству прописано је да ће прописе за његово извршавање донијети министар финансија. Одредба овог законског члана је, по оцјени Уставног суда, у несагласности са тачком 4. члана 90. Устава Републике Српске, према којој Влада доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона.
У иницијативи је погрешно наведено да је чланом 15. одређено да оспорени закон ступа на снагу 1. јануара 2000. године, јер је то, према наведеној законској одредби, датум од кога се оспорени закон примијењује. Наиме, наведена одредба оспореног закона гласи: "Овај закон ступа на снагу осам дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Српске", а примјењиваће се од 1. јануара 2000. године".
Из упоређивања осталих оспорених одредаба Закона о рачуноводству са Уставом Републике Српске, по оцјени Уставног суда, не произлази да су у несагласности са неким његовим одредбама.
На основу изложеног, одлучено је као у диспозитиву ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда проф. др Рајко Кузмановић и судије: проф. др Дубравка Алагић, Слободан Ковач, проф. др Богдан Лоза, проф. др Марко Рајчевић и проф. др Миодраг Симовић.
Број: У-4/00 ПРЕДСЈЕДНИК
19. фебруара 2002. године УСТАВНОГ СУДА
Проф. др Рајко Кузмановић
