Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. oktobra 2025. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da Odluka o visini i načinu naplate obrazaca i usluga broj 08/3-020-238/16 od 28. novembra 2016. godine, sa izmjenama i dopunama od 10. aprila 2017. godine, 10. aprila 2018. godine, 19. septembra 2018. godine i 1. jula 2021. godine, koju je donio ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 67/05, 110/08 i 60/23).
O b r a z l o ž e nj e
Dario Lj. Sandić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o visini i načinu naplate obrazaca i usluga broj 08/3-020-238/16 od 28. novembra 2016. godine, sa izmjenama i dopunama od 10. aprila 2017. godine, 10. aprila 2018. godine, 19. septembra 2018. godine i 1. jula 2021. godine, koju je donio ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske. U inicijativi se navodi da član 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, koji je u preambuli ove odluke naveden kao pravni osnov za njeno donošenje, ne daje ministru unutrašnjih poslova ovlašćenje da donese opšti akt kojim uvodi određene novčane obaveze građanima. Donošenjem osporene odluke je, po mišljenju davaoca inicijative, došlo do povrede odredaba čl. 51. i 61. Ustava Republike Srpske, jer se uvođenjem novčanih obaveza iz predmetne odluke narušava socijalno blagostanje i finansijska sigurnost građana. Odluka je, kako se dalje navodi, suprotna i članu 97. Ustava, jer davalac inicijative smatra da ministar nema ustavno ovlašćenje da donosi opšte akte, već samo može da sprovodi zakone i druge opšte akte koje donose Narodna skupština i Vlada. Konačno, u inicijativi se navodi da osporena odluka nije nigdje objavljena, što nije u saglasnosti sa članom 109. Ustava, prema kojem „propisi i opšti akti stupaju na snagu tek nakon objavljivanja u službenom glasniku“.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Ministarstvo unutrašnjih poslova navodi se da se naplata obrazaca i usluga fizičkim licima vrši za poslove i zadatke koji, u skladu sa čl. 5. i 6. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 55/23 i 48/24), spadaju u djelokrug rada ovog ministarstva, te da se radi o neporeskim davanjima koja se slijevaju u budžet Republike Srpske. Naknade propisane osporenom odlukom, kako se dalje ističe, naplaćuju svi organi unutrašnjih poslova u Bosni i Hercegovini i u zemljama u okruženju. Donosilac osporene odluke smatra neosnovanim navode inicijative o povredi garancija socijalnog blagostanja i finansijske sigurnosti građana iz člana 61. Ustava, jer visina propisanih naknada nije pretrpjela nikakve izmjene 20 godina, što, kako se ističe, u potpunosti negira tezu da Odluka nije u funkciji obaveze Republike da jamči minimum socijalne sigurnosti građana. U pogledu navoda o povredi člana 109. Ustava, u odgovoru se ukazuje na član 63. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 i 90/23), prema kojem se pravilnici, naredbe i uputstva koje donose organi uprave objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“, zbog čega, po mišljenju donosioca Odluke, ne postoji obaveza njenog objavljivanja u navedenom glasilu. Odluka je, kako se dalje navodi, objavljena na internet portalu Ministarstva unutrašnjih poslova, sekcija MUP SERVISI, Rješenja i saglasnosti koje izdaje MUP, u okviru koje je predviđena mogućnost da se izabere oblast od interesa i izvrši uvid u visinu pojedine naknade ili takse, s tim da je u podnaslovu teksta objavljen i cjelokupan tekst Odluke. Pored toga, ističe se da je Odluka objavljena i na oglasnim tablama svih organizacionih jedinica ovog ministarstva, u čijoj nadležnosti su formalnosti za koje su naknade utvrđene Odlukom, te je na taj način, pored elektronskog pristupa informacijama vezanim za predmetne naknade, osporena odluka dostupna svim građanima i u fizičkom obliku na lokacijama Ministarstva.
Odluku o visini i načinu naplate obrazaca i usluga broj 08/3-020-238/16 od 28. novembra 2016. godine, sa izmjenama i dopunama od 10. aprila 2017. godine, 10. aprila 2018. godine, 19. septembra 2018. godine i 1. jula 2021. godine, donio je ministar unutrašnjih poslova u Vladi Republike Srpske na osnovu člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16). Ovom odlukom utvrđuje se visina i način naplate obrazaca i usluga koje Ministarstvo unutrašnjih poslova pruža fizičkim i pravnim licima u vezi sa obavljanjem poslova i zadataka; propisana je visina naknade troškova za obrasce; definisana je visina naknade za pružanje usluga u oblasti: policije, kriminalističke policije, usluga iz oblasti zaštite od požara, za odobrenja koja izdaje centar javne bezbjednosti, stanica javne bezbjednosti ili policijska stanica, naknade za polaganje stručnog ispita, te pružanja usluga u oblasti Uprave za policijsko obrazovanje; propisan je način na koji se mogu izvršiti uplate po ovoj odluci; da stupanjem na snagu ove odluke prestaje da važi Odluka o visini i načinu naplate obrazaca i usluga broj: 04/1-020-68/15 od 9. aprila 2015. godine, broj 06/1-020-68/15 od 27. novembra 2015. godine, broj 06/1-020-68/15 od 31. decembra 2015. godine i broj 06/1-020-68/15 od 25. januara 2016. godine, te da ova odluka stupa na snagu danom donošenja.
Odredbama Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative, utvrđeno je: da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51), da Republika jamči minimum socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi, u skladu sa zakonom (član 61, stav 1), da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, te da ministarstva i drugi republički organi uprave sprovode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. st. 1. i 2.), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108), te da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu, a prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju se u odgovarajućem službenom glasilu (član 109).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odluke Sud je imao u vidu relevantne odredbe Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja ove odluke, a kojima je propisano: da Ministarstvo unutrašnjih poslova, pored ostalog, obavlja stručne poslove koji se odnose na zaštitu od ugrožavanja Ustavom utvrđenog poretka i ugrožavanje bezbjednosti Republike, zaštitu života i lične bezbjednosti građana, sprečavanje i otkrivanje krivičnih djela i prekršaja, pronalaženje, lišavanje slobode i predaja izvršilaca krivičnih djela i prekršaja nadležnim organima, održavanje javnog reda i mira, obezbjeđenje održavanja javnih skupova, zaštita ličnosti i objekata koji se posebno obezbjeđuju, kriminalističko-tehnička vještačenja, bezbjednost i kontrola saobraćaja na putevima, promet, prevoz i inspekcijski nadzor u vezi sa prometom i prevozom eksplozivnih materija, prevoz opasnih materija, zaštita od požara, vođenje statističkih i operativnih evidencija potrebnih za obavljanje poslova ovog ministarstva, određivanje i evidentiranje jedinstvenog matičnog broja, prebivališta i boravišta građana, lične karte, putne isprave, registraciju motornih i priključnih vozila, vozačke dozvole, kontrola nabavljanja, držanja i nošenja oružja i municije, školovanje, stručno osposobljavanje i usavršavanje kadrova za potrebe organa za unutrašnje poslove, poslove koji se odnose na rad agencija za obezbjeđenje ličnosti i objekata, poslove civilne zaštite, i dr. (član 20), da su poslovi uprave, pored ostalog, normativna djelatnost (član 65. tačka v), da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte (član 69. stav 1), da se pravilnici, naredbe i uputstva objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“ (član 69. stav 5), da ministarstvom rukovodi ministar (član 82. stav 1), da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise iz člana 69. stav 1. ovog zakona i rješenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, odlučuje o pravima i dužnostima zaposlenih u ministarstvu i odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva (član 82. stav 2).
Na gotovo identičan način su ovi pravni odnosi uređeni i važećim Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 i 90/23), i to odredbama člana 20. (nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova), člana 59. tačka 3) (normativna djelatnost organa uprave), člana 63. st. i 5. (donošenje pravilnika, naredbi i uputstava i obaveza objavljivanja ovih opštih akata), te člana 76. st. 1. i 2. (ovlašćenja ministra).
Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir i Zakon o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 55/23, 48/24 i 81/25), kojim su, između ostalog, uređeni nadležnost, djelokrug, osnovi organizacije i rukovođenja u Ministarstvu unutrašnjih poslova, policijski i drugi unutrašnji poslovi iz nadležnosti Ministarstva, policijska ovlašćenja, obrada ličnih podataka i zaštita tajnih podataka, policijska i stručna obuka, kontrola i javnost rada Ministarstva i druga pitanja. Odredbama ovog zakona koje su, u konkretnom slučaju, od značaja za ocjenjivanje osporene odluke, propisano je: da Ministarstvo unutrašnjih poslova obavlja poslove državne uprave koji se odnose na zaštitu od ugrožavanja Ustavom utvrđenog poretka i ugrožavanja bezbjednosti Republike Srpske, zaštitu života i lične bezbjednosti građana, kao i druge poslove utvrđene Zakonom o republičkoj upravi (član 2. stav 1), da su policijski poslovi, u smislu ovog zakona, operativno-stručni poslovi kojima se, pored ostalog, obezbjeđuju: zaštita ustavnog poretka od nasilnog ugrožavanja i promjena, te bezbjednost Republike Srpske u skladu sa zakonom, sprečavanje vršenja krivičnih djela i prekršaja, otkrivanje krivičnih djela i prekršaja, održavanje javnog reda i mira, kriminalističko-tehnička i forenzička vještačenja predmeta i tragova, bezbjednost i kontrola saobraćaja na putevima i bezbjednost u drugim oblastima saobraćaja, pravo na javno okupljanje građana u skladu sa zakonom, kontrola prometa eksplozivnih materija i zapaljivih tečnosti i gasova, zaštita od požara, kontrola prevoza opasnih materija, kontrola kretanja naoružanja i vojne opreme (član 5. stav 1. tač. 1, 5, 6, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18. i 19), da su ostali unutrašnji poslovi, u skladu sa ovim zakonom, analitički i informaciono-komunikacioni, materijalno-finansijski i imovinski, poslovi policijske obuke, stručnog osposobljavanja i usavršavanja, poslovi koji se odnose na agencije za obezbjeđenje lica i imovine i privatnu detektivsku djelatnost i izrada zakonskih i podzakonskih akata iz oblasti unutrašnjih poslova (član 6. tač. 2, 3, 4, 5. i 6), da Ministarstvom unutrašnjih poslova rukovodi ministar, te da u rukovođenju Ministarstvom ministar ima ovlašćenja utvrđena Zakonom o Vladi Republike Srpske, Zakonom o republičkoj upravi, ovim zakonom i drugim zakonima (član 12).
Prilikom ocjenjivanja osporene odluke, s obzirom na navode inicijative koji se odnose na njeno objavljivanje, Sud je imao u vidu i Zakon o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 67/05, 110/08 i 60/23), kojim je uređen način objavljivanja zakona, drugih propisa i opštih akata Republike Srpske u službenom glasilu Republike Srpske, kao i osnivanje, status i upravljanje „Službenim glasnikom Republike Srpske“. Članom 3. stav 2. alineja 1. ovog zakona propisano je da se u „Službenom glasniku Republike Srpske“ objavljuju propisi i drugi akti koje donose ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije. Prema članu 4. st. 1. i 3. istog zakona, propisi i drugi akti iz člana 3. se objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“ u tekstu koji utvrdi njihov donosilac, a propisi koje donose ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije koji su internog karaktera i ne proizvode pravne posljedice za preduzeća, ustanove, druge organizacije i građane ne objavljuju se u „Službenom glasniku Republike Srpske“, a način njihovog objavljivanja određuje donosilac propisa.
Polazeći od citiranih odredaba Zakona o republičkoj upravi i Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, Sud je ocijenio da je ministar unutrašnjih poslova bio ovlašćen da donese osporenu odluku i uredi pitanje visine i načina naplate obrazaca i usluga koje Ministarstvo unutrašnjih poslova pruža fizičkim i pravnim licima u okviru obavljanja poslova i zadataka ovog ministarstva. Prilikom ove ocjene Sud je, prije svega, imao u vidu odredbu člana 20. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Odluke, koja je, po svom sadržaju, gotovo identična članu 20. važećeg Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 i 90/23), kao i člana 5. stav 1. tač. 1, 5, 6, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18. i 19. i člana 6. tač. 2, 3, 4, 5. i 6. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima. Ovim zakonskim normama su, naime, definisani određeni poslovi iz djelokruga nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova, a u odnosu na koje je, sa ciljem njihovog sprovođenja u praksi, donosilac predmetne odluke uredio pitanje visine i načina naplate obrazaca i usluga koje ovo ministarstvo pruža fizičkim i pravnim licima. U vezi s tim, Sud je istovremeno uzeo u obzir i odredbe člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Odluke, odnosno člana 76. stav 2. važećeg Zakona o republičkoj upravi, kojima je, u okviru normativne djelatnosti organa uprave, ministru dato ovlašćenje da donosi pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte. Dakle, kako iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi, prilikom donošenja osporene odluke ministar unutrašnjih poslova nije izašao iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja, zbog čega su, po ocjeni ovog suda, neosnovani navodi inicijative da donosilac ovog opšteg akta nije imao pravni osnov za njegovo donošenje, te da je stoga došlo do povrede načela zakonitosti iz člana 108. Ustava.
S obzirom na ovakvu ocjenu u pogledu ovlašćenja donosioca Odluke za osporeno propisivanje, Sud smatra da je bespredmetno razmatrati navode inicijative koji se odnose na povredu čl. 51, 61. i 97. Ustava, jer davalac inicijative povredu ovih ustavnih odredaba nalazi u činjenici da je, po njegovom mišljenju, ministar unutrašnjih poslova bez zakonskog osnova donio predmetnu odluku, te time istovremeno doveo do narušavanja garancija iz navedenih normi Ustava.
Razmatrajući navode inicijative koji se odnose na objavljivanje osporene odluke, Sud je utvrdio da je, u konkretnom slučaju, došlo do povrede člana 109. stav 2. Ustava, kojim je propisano da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasniku. Prilikom ove ocjene Sud je, takođe, imao u vidu i to da je odredbom člana 3. stav 2. alineja 1. Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske propisano da se u „Službenom glasniku Republike Srpske“ objavljuju propisi i drugi akti koje donose ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije.
U vezi sa navedenim, Sud je utvrdio da je predmetna odluka opšti pravni akt koji je, u okviru svog ovlašćenja, donio ministar unutrašnjih poslova, a odnosi se na sva fizička i pravna lica koja treba da plate naknadu troškova za propisane obrasce ili za usluge koje u okviru svojih poslova i zadataka pruža Ministarstvo unutrašnjih poslova, kao državni organ. Dakle, s obzirom na pravnu prirodu i sadržaj osporene odluke, Sud smatra da je ista, prema citiranoj odredbi člana 109. stav 2. Ustava i člana 3. stav 2. alineja 1. Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske, trebalo da bude objavljena u „Službenom glasniku Republike Srpske“, te da njeno objavljivanje na internet portalu Ministarstva unutrašnjih poslova i na oglasnim tablama organizacionih jedinica ovog ministarstva nije način objavljivanja propisan Ustavom i navedenim zakonom.
Imajući u vidu da osporena odluka nije mogla postati dio pravnog poretka zbog činjenice neobjavljivanja na propisani način, a koje je sastavni dio materijalizacije pravnog akta kao elementa njegove forme, Sud je ocijenio da ista nije u saglasnosti sa Ustavom.
U vezi sa navedenim utvrđenjem, Sud je imao u vidu da je njegova uloga, prevashodno, zaštita ustavnosti i zakonitosti, odnosno zaštita vitalnih vrijednosti na kojima počiva pravni poredak u cjelini, te da se neobjavljivanjem opštih akata na propisani način narušava integritet ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Zbog toga je Sud zauzeo stav da treba intervenisati u slučajevima kada se postavlja pitanje ustavnosti opšteg akta koji nije objavljen na propisani način, a primjenjuje se i proizvodi pravne posljedice. Stoga je, u konkretnom slučaju, Sud utvrdio da osporena odluka, koja nije objavljena na propisani način i ne sadrži odredbu o objavljivanju, u cijelosti nije saglasna sa članom 109. Ustava.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U- 85/24
22. oktobar 2025. godine