Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. oktobra 2025. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da Odluka za podršku pčelarstvu na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 4/22) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i Zakonom o obezbjeđivanju i usmjeravanju sredstava za podsticaj razvoja poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 43/02, 44/02 i 106/09).
O b r a z l o ž e nj e
Savo Tomić iz Ugljevika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke za podršku pčelarstvu na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 4/22), koju je donio načelnik opštine Ugljevik. U inicijativi se navodi da osporena odluka nije u saglasnosti sa članom 59. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), te da je suprotna članu 11. Zakona o obezbjeđivanju i usmjeravanju sredstava za podsticaj razvoja poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 43/02, 44/02 i 106/09), iz razloga što, po mišljenju davaoca inicijative, načelnik opštine Ugljevik nije imao ovlašćenje za donošenje ove odluke. Iz navedenih razloga, predmetna odluka je, kako se ističe, suprotna i članu 108. Ustava. Kao argument u prilog svojim tvrdnjama davalac inicijative ukazuje na pravni stav ovog suda iznesen u Odluci broj U-106/16 od 29. novembra 2017. godine.
U odgovoru na inicijativu načelnik opštine Ugljevik, koji je donio osporenu odluku, citira navode inicijative, ne iznosi svoj stav u pogledu iznesenih navoda, te ističe da ostavlja Sudu na ocjenu ustavnost i zakonitost predmetne odluke.
Odluku za podršku pčelarstvu na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 4/22) donio je načelnik opštine Ugljevik na osnovu člana 59. i člana 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19), kao i člana 89. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 7/17 i 5/21). Ovom odlukom propisani su uslovi za ostvarivanje prava za podršku u pčelarstvu, odnosno novčane podsticaje, način na koji korisnici prava na podsticaje mogu ostvariti pravo na premiju, visina premije, potrebna dokumentacija i obrazac za podnošenje zahtjeva za ostvarivanje prava na podsticaj, formiranje komisije za podsticaje u pčelarstvu, te obaveza vraćanja podsticajnih sredstava kada se utvrdi da je korisnik dao lažne podatke ili na drugi način zloupotrijebio podsticajna sredstva. Pored toga, propisano je da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom biltenu Opštine Ugljevik“.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odluke, Sud je, prije svega, imao u vidu tač. 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava Republike Srpske, kojima je utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, osnovne ciljeve i pravce razvoja poljoprivrede i sela, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Članom 108. Ustava utvrđeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Sud je, takođe, uzeo u obzir odredbe člana 17. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), kojim je propisano da jedinica lokalne samouprave ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti, kao i člana 82. stav 3, koji je, pored ostalog, naveden kao pravni osnov za donošenje predmetne odluke, a prema kojem gradonačelnik, odnosno načelnik opštine, donosi odluke, pravilnike, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe.
Pored toga, Sud je imao u vidu i Zakon o poljoprivredi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 70/06, 20/07, 86/07 i 71/09) kojim su uređeni ciljevi i mjere poljoprivredne politike, te pored ostalog, i institucionalna podrška u poljoprivredi. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano: da u mjere poljoprivredne politike, s obzirom na područje djelovanja, spadaju, između ostalog, mjere podsticanja u poljoprivredi (član 5. stav 2. tačka g), da su mjere podsticanja u poljoprivredi podsticajna sredstva iz budžeta Republike Srpske koja imaju za cilj podsticanje poljoprivredne proizvodnje i razvoj sela, te da se mjere podsticanja u poljoprivredi sprovode u skladu sa Poljoprivrednom strategijom i ovim zakonom, do iznosa sredstava planiranih budžetom Republike Srpske za te namjene, za određenu fiskalnu godinu (član 25), da korisnici prava ostvaruju pravo na korišćenje podsticajnih sredstava na osnovu zahtjeva u skladu sa ovim zakonom i drugim propisom (član 26. stav 2).
Odredbama Zakona o obezbjeđivanju i usmjeravanju sredstava za podsticaj razvoja poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 43/02, 44/02 i 106/09), koje su od značaja za ocjenjivanje osporene odluke, propisano je: da se ovim zakonom utvrđuju izvori i način korišćenja sredstava usmjerenih za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela i na taj način obezbjeđenje prehrambene sigurnosti stanovništva Republike Srpske (član 1), da se sredstva za podsticanje razvoja poljoprivrede usmjeravaju u skladu sa planom upotrebe sredstava (član 6), da se plan sredstava za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela donosi za svaku budžetsku godinu, utvrđuju se bliže namjene sredstava, prioriteti za njihovo korišćenje, dinamika i drugi kriterijumi za korišćenje sredstava (član 7. stav 1), da se podsticajna sredstva raspoređuju u skladu sa poljoprivrednom politikom utvrđenom u Strategiji razvoja poljoprivrede Republike Srpske (član 7. stav 2), da će Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti pravilnik o uslovima koje moraju da ispunjavaju pravna i fizička lica za korišćenje podsticajnih sredstava (član 11).
Imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Sud je utvrdio da je donošenjem osporene odluke narušeno ustavno načelo zakonitosti, jer načelnik opštine Ugljevik nije imao ovlašćenje za donošenje ovog opšteg akta. Naime, član 59. i član 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, na koje se u preambuli Odluke pozvao njen donosilac, ne daju ovlašćenje gradonačelniku, odnosno načelniku opštine da uređuje predmetna pravna pitanja. Istovremeno, prema članu 17. stav 2. istog zakona, jedinice lokalne samouprave se ne mogu baviti pitanjima od lokalnog interesa koja su dodijeljena nekom drugom nivou vlasti. U vezi sa navedenim, Sud smatra da je neophodno ukazati na odredbu člana 11. Zakona o obezbjeđivanju i usmjeravanju sredstava za podsticaj razvoja poljoprivrede i sela, koji je lex specialis u konkretnom slučaju, a kojim je zakonodavac dao u nadležnost Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede da donese pravilnik o uslovima koje moraju da ispunjavaju pravna i fizička lica za korišćenje podsticajnih sredstava. Ovim zakonom su, dakle, uređena temeljna pitanja koja se odnose na uslove i način korišćenja sredstava usmjerenih za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela, a Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je dato ovlašćenje da, sa ciljem sprovođenja ovog zakona i njegove primjene u praksi, donese pravilnik kojim će detaljnije razraditi uslove koje moraju da ispunjavaju pravna i fizička lica za korišćenje podsticajnih sredstava.
Saglasno navedenom ovlašćenju iz člana 11. Zakona o obezbjeđivanju i usmjeravanju sredstava za podsticaj razvoja poljoprivrede i sela, Pravilnikom o uslovima i načinu ostvarivanja novčanih podsticaja za razvoj poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/22, 15/22, 23/22, 27/22, 60/22, 77/22, 81/22, 98/22, 119/22 i 123/22), koji je donio ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, a koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, propisani su načini ostvarivanja prava na novčane podsticaje, između ostalog, i u pčelarstvu, kao podrška pčelarskoj proizvodnji i obavljanju uzgojno-selekcionih djelatnosti u pčelarstvu (član 6. stav 2. tačka 4. i stav 5. tačka 5. i član 7. stav 5), kao i uslovi koje moraju ispunjavati korisnici da bi ostvarili predviđena prava na podsticaje u vidu određenih premija u oblasti pčelarstva (član 14. i član 15). Na sličan način su pitanja ostvarivanja prava na podsticaje u pčelarstvu uređena i važećim Pravilnikom o uslovima i načinu ostvarivanja novčanih podsticaja za razvoj poljoprivrede i sela („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/25, 23/25, 40/25, 63/25 i 70/25).
Dakle, kako iz navedenog proizlazi, donošenjem osporene odluke načelnik opštine Ugljevik je prekoračio svoja zakonska ovlašćenja, jer je regulisao materiju koju je zakonodavac povjerio u nadležnost republičkom organu, odnosno Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, koje je pomenutim pravilnikom uredilo pitanje ostvarivanja prava na novčane podsticaje u pčelarstvu. Slijedom navedenog, osporenom odlukom došlo je do povrede načela zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-90/24
22. oktobar 2025. godine