Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. septembra 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 37. st. 7. i 8. Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 93/22 i 132/22).
O b r a z l o ž e nj e
Saša Bundalo iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 37. st. 7. i 8. Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 93/22 i 132/22) i to u odnosu na član 52. Ustava Republike Srpske. U inicijativi se navodi da je sintagmom iz osporene zakonske odredbe “zdravstvenoj ustanovi u Republici, sa kojom Fond ima zaključen ugovor” stvorena “osnova za zaključenje ugovora sa samo jednom zdravstvenom ustanovom kao pružaocem usluga iz oblasti biomedicinski potpomognute oplodnje, te se na taj način, stvorenim ekskluzivitetom ograničava konkurencija kao osnovni princip slobodnog tržišta”. Obrazlažući navedeno davalac inicijative navodi da je osiguranicima Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske i korisnicima usluga u oblasti biomedicinski potpomognute oplodnje uskraćen izbor, iz razloga što su obavezni da prva dva od moguća tri postupka medicinski potpomognute oplodnje, koji se finansiraju iz sredstava koje obezbjeđuje Vlada Republike Srpske u budžetu, izvrše isključivo u Zdravstvenoj ustanovi “Medico S” iz Banjaluke sa kojom je Fond zaključio ugovor radi pružanja navedene usluge. Pored toga, davalac inicijative navodi da Zakonom o obaveznom zdravstvenom osiguranju niti Programom za osiguranje biomedicinski potpomognute oplodnje za 2023. i 2024. godinu nisu utvrđeni kriterijumi na osnovu kojih je opravdano uslovljavanje obavljanja dva postupka u medicinskoj ustanovi sa kojom Fond ima zaključen ugovor, dok za treći postupak, koji je ujedno i posljednji koji se finansira iz budžeta, Fond može, a i ne mora odobriti finansiranje postupka u ustanovi sa kojom nema zaključen ugovor. Uz to, davalac inicijative ukazuje na Zakon o zdravstvenoj zaštiti kojim je predviđeno da “pacijent u skladu sa ovim zakonom ima pravo na izbor zdravstvene ustanove koja pruža zdravstvene usluge na teritoriji Republike” i tvrdi da je ovakvom praksom pacijentima, osiguranicima Fonda izbor u potpunosti onemogućen, te da je “pravo na izbor u direktnoj vezi sa tržišnom konkurencijom i može dovesti do povećanja kvaliteta pruženih zdravstvenih usluga, kao i same uspješnosti postupaka biomedicinski potpomognute oplodnje”. Zaključno, davalac inicijative iznosi tvrdnju da je Fond, iako u Republici Srpskoj postoje dvije zdravstvene ustanove koje su registrovane za obavljanje poslova asistirane reproduktivne tehnike - biomedicinski potpomognute oplodnje, izabrao samo jednu zdravstvenu ustanovu, i to “Medico S”, sa kojom je zaključio ugovor radi pružanja usluge biomedicinski potpomognute oplodnje, a da prethodno nije sproveo postupak javne nabavke niti uputio javni poziv za zaključenje ugovora radi pružanja usluge biomedicinski potpomognute oplodnje, kao i da je navedeno postupanje Fondu omogućeno osporenom zakonskom odredbom. Na osnovu izloženog, davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe navedenog člana Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju nisu u saglasnosti sa Ustavom.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Osporenim članom 37. Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 93/22 i 132/22) propisano je da se biomedicinski potpomognuta oplodnja prema Programu iz stava 3. ovog člana obezbjeđuje u zdravstvenoj ustanovi u Republici, sa kojom Fond ima zaključen ugovor (stav 7), te da izuzetno od stava 7. ovog člana, nakon finansiranja dva neuspjela pokušaja biomedicinski potpomognute oplodnje u Republici, Fond može u skladu sa Programom iz stava 3. ovog člana odobriti finansiranje još jednog pokušaja biomedicinski potpomognute oplodnje i u zdravstvenoj ustanovi izvan Republike (stav 8).
U postupku razmatranja osporenih odredaba člana 37. st. 7. i 8. Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju Sud je, prije svega, imao u vidu da je odredbama člana 52. Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative utvrđeno da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi (stav 1), te da su zabranjeni monopoli (stav 2).
Pored toga, Sud je imao u vidu da Ustav u drugim odredbama koje su od značaja za ocjenjivanje osnovanosti navoda davaoca inicijative utvrđuje: da svako ima pravo na zdravstvenu zaštitu i da je zajamčeno pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom (član 37. stav 2), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, osnovne ciljeve i pravce socijalnog razvoja, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, zdravstvo, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 8, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2) i da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
Pored navedenih odredaba Ustava, Sud je imao u vidu odredbe Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 93/22 i 132/22) kojim je propisano i to, član 1. da se ovim zakonom uređuje sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i druga pitanja od značaja za obavezno zdravstveno osiguranje u Republici Srpskoj; član 2. da je obavezno zdravstveno osiguranje djelatnost od opšteg interesa za Republiku Srpsku (stav 1); član 3. da se prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruju i koriste u sadržaju, obimu i na način uređen ovim zakonom (stav 2); član 14. da je osiguranik fizičko lice za koje je propisom kojim se uređuje oblast doprinosa propisana obaveza uplaćivanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje i kojem se obezbjeđuju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja u skladu sa ovim zakonom (stav 1), a osigurano lice je osiguranik, te član porodice ili član porodičnog domaćinstva osiguranika, kao i drugo lice kojem se, u skladu sa ovim zakonom, obezbjeđuje pravo na zdravstvenu zaštitu iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (stav 2); član 37. da zdravstvena zaštita u planiranju porodice obuhvata preglede i liječenje u vezi sa: 1) planiranjem trudnoće, trudnoćom i stanjima koja mogu da izazovu komplikaciju trudnoće, 2) dijagnostikom i liječenjem neplodnosti, 3) prekidom trudnoće iz medicinskih razloga, 4) porođajem u zdravstvenoj ustanovi i bolničkim liječenjem kada je liječenje medicinski neophodno, 5) babinskom njegom porodilje i novorođenčeta (stav 1), da se zdravstvena zaštita iz stava 1. ovog člana obezbjeđuje na primarnom, sekundarnom i tercijarnom nivou zdravstvene zaštite (stav 2), da Upravni odbor Fonda, uz saglasnost ministra, do 31. jula tekuće godine za narednu godinu, donosi Program za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje, koja obuhvata uspostavljanje medicinske indikacije, postupak stimulacije (terapija) i postupke u skladu sa propisom kojim se uređuje oblast biomedicinski potpomognute oplodnje (stav 3), da Program iz stava 3. ovog člana definiše biomedicinski potpomognutu oplodnju koja se finansira prema godinama života žene, cijenu postupaka, obim finansiranja, odnosno visinu doplate i druga pitanja od značaja za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje (stav 4), da se Program iz stava 3. ovog člana objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srpske" (stav 5), da Vlada donosi Odluku o načinu finansiranja Programa za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje iz stava 3. ovog člana do 30. septembra tekuće godine za narednu godinu (stav 6), da u skladu sa Programom iz stava 3. ovog člana utvrđivanje osnovanosti zahtjeva za izdavanje prethodnog odobrenja Fonda, u prvom stepenu, vrši Komisija stručno-medicinskih konsultanata, koju rješenjem imenuje direktor Fonda (stav 9), da na osnovu prijedloga Komisije iz stava 9. ovog člana rješenje donosi rukovodilac filijale Fonda (stav 10), da osigurano lice ima pravo žalbe na rješenje iz stava 10. ovog člana u roku od 15 dana od dana dostavljanja rješenja, o kojem odlučuje direktor Fonda (stav 11), da direktor Fonda imenuje Komisiju iz reda stručnih lica, koja u postupku po žalbi osiguranog lica vrši stručno-medicinsku ocjenu osnovanosti zahtjeva, te direktoru Fonda predlaže donošenje rješenje u drugom stepenu (stav 12); član 46. da u skladu sa raspoloživim sredstvima prema finansijskom planu - budžetu Fonda i pravilnikom iz člana 45. stav 3. ovog zakona Fond za svaku kalendarsku godinu zaključuje ugovore sa zdravstvenim ustanovama u Republici o pružanju i finansiranju zdravstvene zaštite prema planu mreže donesenom na osnovu propisa kojima se uređuje oblast zdravstvene zaštite, uključujući i ugovore kojima se reguliše isporuka lijekova koji se izdaju na recept i isporuka medicinskih sredstava (stav 1), da se ugovorom iz stava 1. ovog člana regulišu međusobna prava i obaveze Fonda i zdravstvene ustanove iz stava 1. ovog člana (stav 2), da se ugovorom sa zdravstvenom ustanovom može regulisati plaćanje robe i usluga koje su nabavljene u postupku centralizovanih javnih nabavki u skladu sa propisom kojim se uređuje oblast javnih nabavki (stav 3), da zdravstvenim ustanovama sa kojima nije zaključen ugovor o pružanju i finansiranju zdravstvene zaštite Fond može platiti samo usluge hitnog zbrinjavanja, po cjenovniku iz člana 45. ovog zakona (stav 4); član 55. da osigurano lice - žena ima pravo na refundaciju troškova postupka biomedicinski potpomognute oplodnje koju je platila vlastitim sredstvima ili koju je vlastitim sredstvima platio član njene porodice, a to se dokazuje izjavom lica datom kod notara ili ovlašćenog organa lokalne samouprave, u slučaju kada je žena poslije navršenih godina do kojih se biomedicinski potpomognuta oplodnja može finansirati prema programu iz člana 37. ovog zakona nakon trudnoće ostvarene ovim postupkom rodila dijete (stav 1), da utvrđivanje osnovanosti zahtjeva za refundaciju troškova postupka biomedicinski potpomognute oplodnje vrši komisija stručno-medicinskih konsultanata koju rješenjem imenuje direktor Fonda (stav 4); član 56. da se refundacija troškova postupka biomedicinski potpomognute oplodnje iz člana 55. ovog zakona vrši do visine cijene koja je određena Programom iz člana 37. ovog zakona (stav 1), da se sredstva za finansiranje obaveza nastalih po osnovu prava na refundaciju troškova postupka biomedicinski potpomognute oplodnje iz člana 55. ovog zakona obezbjeđuju u skladu sa odlukom Vlade iz člana 37. ovog zakona (stav 2); član 97. da Fond vrši javna ovlašćenja u obezbjeđivanju i sprovođenju obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i u rješavanju o pravima iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (stav 1); član 103. da se sredstva za finansiranje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbjeđuju iz: 1) doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje prema osnovicama i stopama iz propisa koji uređuje oblast doprinosa, 2) budžeta Republike, 3) sredstava ostvarenih prema međunarodnim ugovorima, 4) sredstava ostvarenih naplatom troškova liječenja i drugih nužnih troškova od društava za osiguranja, 5) prodajom imovine ili izdavanjem imovine Fonda u zakup, 6) drugih izvora utvrđenih ovim ili posebnim zakonom (stav 1), da se iz budžeta Republike Srpske mogu obezbijediti sredstva za finansiranje: 2) posebnog programa za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje iz člana 37. ovog zakona (stav 4).
Po ocjeni Suda, iz navedenih odredaba Ustava (član 37. i tač. 8, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava) proizlazi ovlašćenje zakonodavca da uredi sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja i u okviru toga, prava i obaveze po tom osnovu, uslove i način ostvarivanja prava iz zdravstvenog osiguranja, sistem finansiranja zdravstvenog osiguranja i druga pitanja od značaja za sveobuhvatno uređenje ove oblasti. U okviru navedenog ovlašćenje za uređivanje obaveznog zdravstvenog osiguranja je, po ocjeni Suda, i ovlašćenje za uređivanje zdravstvene zaštite u planiranju porodice, koja između ostalog obuhvata i dijagnostiku i liječenje neplodnosti, odnosno obezbjeđivanje prava na biomedicinski potpomognutu oplodnju, što podrazumijeva i postupak, te obim ostvarivanja ovog prava sredstvima koja se obezbjeđuju iz budžeta, a namijenjena su za plaćanje osiguranicima i finansiranje biomedicinske potpomognute oplodnje. U tom smislu, propisivanje da se biomedicinski potpomognuta oplodnja prema Programu za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje obezbjeđuje u zdravstvenoj ustanovi u Republici, sa kojom Fond ima zaključen ugovor, te da izuzetno, nakon finansiranja dva neuspjela pokušaja biomedicinski potpomognute oplodnje u Republici, Fond može u skladu sa Programom za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje odobriti finansiranje još jednog pokušaja biomedicinski potpomognute oplodnje i u zdravstvenoj ustanovi izvan Republike iz domena je zakonodavne politike u okviru koje se cijeni racionalnost pojedinih zakonskih rješenja u određenoj oblasti, o čemu Ustavni sud u smislu člana 115. Ustava nije nadležan da odlučuje.
Ustavni princip o slobodi preduzetništva iz člana 52. Ustava, na koji ukazuje davalac inicijative, po ocjeni Suda, nije ustavnopravno relevantan za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba člana 37. Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju, jer se njima ne uređuju pitanja iz oblasti preduzetništva, već samo propisuje da se postupci biomedicinski potpomognute oplodnje koji se ostvaruju u skladu sa Programom za obezbjeđivanje biomedicinski potpomognute oplodnje sprovode u ugovornoj zdravstvenoj ustanovi, te obim ostvarivanja ovog prava u ugovornoj zdravstvenoj ustanovi, kao i mogućnost i obim ostvarivanja ovog prava izvan ugovorne zdravstvene ustanove. Pri tome, Sud je imao u vidu da se stav davaoca inicijative i obrazloženje o povredi ove ustavne odredbe temelji, prevashodno, na primjeni osporene odredbe člana 37. stav 7. Zakona, u konkretnom slučaju izboru zdravstvene ustanove sa kojom je zaključen ugovor o pružanju usluge biomedicinski potpomognute oplodnje, kao i na njegovom tumačenju primjene ove odredbe od strane Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske, kao postupajućeg organa, koje detaljno opisuje u inicijativi. U vezi sa ovim navodima Ustavni sud ukazuje da, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakonskih rješenja.
Ustavni sud, takođe, nije nadležan da odlučuje o međusobnoj usaglašenosti zakona te, u tom smislu, navodi davaoca inicijative kojima se ukazuje na Zakon o zdravstvenoj zaštiti (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 57/22) kojim je propisano da pacijent u skladu sa ovim zakonom ima pravo na izbor zdravstvene ustanove koja pruža zdravstvene usluge na teritoriji Republike (član 40) nisu od značaja za odlučivanje o ustavnosti osporenih odredaba Zakona o obaveznom zdravstvenom osiguranju.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, predlažemo Sudu da, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odluči bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-80/24
24. septembar 2025. godine