Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 4. stav 2. tačka e) i  člana 60. stav 1. tač. a), b)  i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  24. septembra  2025. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 51. stav 1. i član 99. stav 6. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17 i 34/17) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21).

Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 31. tačka 5. i člana 87. stav 2. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17 i 34/17).

O  b  r  a  z  l  o  ž  e  nj  e

Gradonačelnik Grada Banjaluka podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 31. tačka 5, člana 51. stav 1, člana 87. stav 2. i člana 99. stav 6. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17, 34/17 i 38/23) koju je Sud, na osnovu člana 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 104/11 i 92/12), tretirao kao prijedlog. Iz sadržine podnesenog prijedloga proizlazi da osporene odredbe Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka nisu u saglasnosti sa članom 108. stav 1. Ustava Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16, 36/19 i 61/21). Obrazlažući navedeno predlagač citira navedenu odredbu Ustava, kao i odredbe člana 36, člana 39. stav 2. i člana 42. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, te ukazuje na primjenu osporenih odredaba navedenog poslovnika koje, kako tvrdi, ograničavaju nadležnosti Skupštine Grada, odnosno onemogućavaju da se o mnogim pitanjima i odlukama od značaja za Banjaluku i njene građane raspravlja i glasa na sjednicama Skupštine Grada. S tim u vezi, predlagač ističe da su Kolegijum i radna tijela pomoćni organi Skupštine Grada i da nemaju pravo odlučivati o kojim će pitanjima Skupština odlučivati, odnosno da pravo odlučivanja o pitanjima iz nadležnosti Skupštine, saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi, ima isključivo skupština jedinice lokalne samouprave. Nadalje, predlagač ukazuje na akt Ministarstva uprave i lokalne samouprave Republike Srpske broj 10.3-014-62/22 od 13. novembra 2023. godine u kojem je, kako navodi, istaknuto da Kolegijum nije organ, već pomoćno skupštinsko radno tijelo osnovano u skladu sa Poslovnikom Skupštine Grada, čiji je cilj da doprinosi unapređenju efikasnosti rada Skupštine Grada, kao i da ovlašćeni predlagači, u skladu sa Poslovnikom, mogu predložiti da se određena pitanja uvrste u dnevni red i na samoj sjednici Skupštine Grada (uz odgovarajuće obrazloženje i pripremljen pisani materijal po određenom pitanju iz nadležnosti Skupštine Grada), o čemu se Skupština Grada izjašnjava prije odlučivanja o dnevnom redu u cjelini. Na kraju, predlagač tvrdi da osporene odredbe Poslovnika Skupštine Grada narušavaju načelo javnosti s obzirom na to da su zasjedanja radnih tijela zatvorenog karaktera, kao i načelo demokratičnosti jer odbornici nisu u mogućnosti da na javnoj raspravi, u parlamentarnoj atmosferi i kroz „jezik argumenata ukrste  stavove i odluče o svakom pojedinačnom pitanju“. Polazeći od navedenog predlaže da Sud donese odluku kojom će utvrditi nesaglasnost osporenog propisivanja sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.

U odgovoru Skupštine Grada Banjaluka navodi se, pored ostalog, da je Poslovnik Skupštine Grada Banjaluka, kao interni akt koji uređuje način rada i funkcionisanje predstavničkog tijela, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi iz razloga što ne ograničava nadležnosti Skupštine Grada, već samo uređuje procedure i  omogućava da se svaki akt predloži i na samoj sjednici Skupštine, te uspostavlja mehanizme za efikasno razmatranje prijedloga, što je, kako se naglašava, standardna praksa u zakonodavnim tijelima. U odgovoru se, takođe, navodi da Kolegijum ima ulogu u pripremi dnevnog reda, što je uobičajena praksa u predstavničkim organima, kako na lokalnom, tako i na višim nivoima vlasti, i da radna tijela imaju funkciju prethodnog razmatranja i davanja mišljenja o aktima koji se predlažu, a ako određeni akt ne dobije podršku nadležnog radnog tijela, to ne znači da je odluka isključivo u njegovoj nadležnosti, već da se procedura utvrđivanja dnevnog reda odvija u skladu sa unutrašnjim pravilima rada Skupštine, te principima autonomije i samostalnosti rada predstavničkog tijela. U odgovoru se, takođe, ukazuje, na obavezu Stručne službe Skupštine da određene materijale prije razmatranja i odlučivanja uputi nadležnim državnim institucijama radi pribavljanja stručnog mišljenja koje će se dostaviti na sjednicu Kolegijuma, te da ova procedura nije ograničavanje u radu Skupštine, već mehanizam koji osigurava pravnu sigurnost, usklađenost odluka sa višim pravnim aktima i sprečavanje eventualnih pravnih posljedica koje bi mogle nastati ukoliko bi se usvojile odluke bez prethodne ekspertske analize. Nadalje, u odgovoru se tvrdi da primjena Poslovnika, čije su odredbe osporene,  ne dovodi do potpune blokade rada Skupštine, kako to pogrešno tvrdi predlagač, već osigurava procedure koje samo omogućavaju efikasno razmatranje predloženih akata. Uz to, u odgovoru se osporavaju tvrdnje predlagača da je povrijeđeno načelo javnosti i načelo demokratičnosti jer su, kako se naglašava,  sjednice Skupštine Grada javne, a uz to nijedan prijedlog akta nije trajno onemogućen, već samo podliježe proceduri prethodnog razmatranja. Zaključno, u odgovoru se  tvrdi da osporene odredbe Poslovnika nisu u suprotnosti sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, te da nema osnova za ocjenu njihove ustavnosti i zakonitosti.

Osporenim odredbama Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17 i 34/17) koji je donijela Skupština Grada Banjaluka propisano je: da u okviru svojih prava i dužnosti Kolegijum predlaže predsjedniku Skupštine pitanja koja je potrebno uvrstiti u dnevni red (član 31. tačka 5), da će, ako nakon razmatranja predloženog akta radno tijelo većinom glasova prisutnih članova ne podrži prijedlog, Skupština prilikom utvrđivanja dnevnog reda iste skinuti sa dnevnog reda (član 51. stav 1), da na osnovu sastavljenih materijala predsjednik Skupštine saziva sjednicu Kolegijuma na kojoj predlažu pitanja koja će biti uvrštena u dnevni red sjednice Skupštine, kao i termin održavanja sjednice (član 87. stav 2), da će se iz predloženog dnevnog reda, prije utvrđivanja istog, skinuti predloženi akt, koji nadležno tijelo većinom glasova prisutnih članova nije podržalo (član 99. stav 6).

Ustavni sud je utvrdio da je, nakon podnošenja prijedloga za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 31. tačka 5, člana 51. stav 1, člana 87. stav 2. i člana 99. stav 6. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17, 34/17 i 38/23), Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 38/23) prestala da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda Republike Srpske broj U-27/24 u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 30 od 2. aprila 2025. godine. 

Po ocjeni Suda, za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 32/16, 4/17, 8/17 i 34/17) od značaja su odredbe Ustava Republike Srpske kojima je utvrđeno: da se sistem lokalne uprave uređuje zakonom (član 102. stav 2),  da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka, po ocjeni Suda, od značaja su odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) kojim je propisano: da se ovim zakonom uređuju sistem lokalne samouprave, jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja, poslovi lokalne samouprave, organi jedinica lokalne samouprave, međusobni odnosi skupštine jedinice lokalne samouprave i gradonačelnika, odnosno načelnika opštine, imovina i finansiranje jedinica lokalne samouprave, akti i javnost rada organa jedinica lokalne samouprave, postupak nadzora nad radom organa jedinica lokalne samouprave, oblici neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi, saradnja organa jedinica lokalne samouprave, odnos republičkih organa i organa jedinice lokalne samouprave, zaštita prava lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave (član 1), da su organi jedinice lokalne samouprave: 1) skupština grada u gradu, a skupština opštine u opštini i 2) gradonačelnik, odnosno načelnik opštine (član 36), da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, te da, između ostalog,  donosi  poslovnik o radu (član 39. st. 1. i 2. tačka 26), da  skupština odlučuje o pitanjima iz svoje nadležnosti većinom glasova od ukupnog broja odbornika, osim kada je drugačije propisano zakonom (član 42. stav 1), da predsjednik skupštine zastupa i predstavlja skupštinu, saziva sjednice skupštine i njima predsjedava (član 43. stav 1), da sjednicu skupštine saziva predsjednik skupštine po potrebi, a najmanje jednom u dva mjeseca, te da predsjednik skupštine saziva skupštinu po sopstvenoj inicijativi ili na zahtjev gradonačelnika, odnosno načelnika opštine ili 1/3 odbornika, u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva (član 45. st. 1. i 2), da skupština može za izvršenje svojih zadataka osnivati stalne i povremene komisije, odbore i savjete kao radna tijela skupštine (član 51. stav 1), da se način rada, sazivanje, utvrđivanje dnevnog reda, odlučivanje i druga pitanja značajna za rad skupštine i radnih tijela uređuju poslovnikom  (član 52. stav 1), da je skupština dužna da razmotri prijedloge akata, odnosno izvještaja i informacija koje podnese gradonačelnik, odnosno načelnik opštine i o njima se izjasni u rokovima utvrđenim statutom i poslovnikom (član 71. stav 2), da prijedlog za donošenje akta iz nadležnosti skupštine mogu podnijeti gradonačelnik, odnosno načelnik opštine, svaki odbornik, radna tijela skupštine i 10% birača ili 1.000 birača sa područja jedinice lokalne samouprave (član 84. stav 1), da su sjednice skupštine, komisija, odbora i savjeta javne, ako nije drugačije predviđeno zakonom (član 92.  stav 1).

Takođe, u vezi  sa navedenim zakonskim odredbama Sud je utvrdio da je Statutom Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br.14/18 i 9/19), između ostalog, propisano: da su organi grada: Skupština Grada i gradonačelnik (član 36), da je Skupština Grada predstavničko tijelo građana grada i organ odlučivanja i kreiranja politike Grada, te da, između ostalog,  usvaja Poslovnik o radu (član 38. st. 1. i 2. tačka 26), da Skupština Grada donosi odluke o pitanjima iz svoje nadležnosti - većinom glasova od ukupnog broja odbornika, na način regulisan Poslovnikom (član 41. stav 1), da predsjednik Skupštine Grada zastupa i predstavlja Skupštinu Grada, saziva sjednice Skupštine i njima predsjedava (član 44. stav 1), da se Poslovnikom o radu Skupštine Grada regulišu pitanja koja se odnose na prava i obaveze odbornika, njihovu odgovornost, način izbora i razrješenja predsjednika Skupštine Grada i njegova prava i obaveze, način i postupak imenovanja i razrješenja potpredsjednika Skupštine Grada i njihovih prava i obaveza, način i postupak imenovanja i razrješenja zamjenika gradonačelnika, način izbora sekretara Skupštine Grada i njegova prava i dužnosti; postupak sazivanja sjednice Skupštine Grada, utvrđivanje dnevnog reda sjednice, utvrđivanje rezultata glasanja, ovlaštenje predlagača sazivanja sjednice - ukoliko je ne sazove predsjednik; postupak predlaganja i donošenja opštih akata, obavještavanje javnosti o radu Skupštine Grada, izbor radnih tijela Skupštine Grada, njihov sastav, nadležnost i način rada, program rada Skupštine Grada i način vođenja zapisnika, kao i druga pitanja od značaja za organizaciju i rad Skupštine Grada (član 52), da Skupština Grada može obrazovati stalne komisije, odbore i savjete, druga stalna i povremena radna tijela čiji se sastav, djelokrug i način rada uređuje Poslovnikom Skupštine Grada, odnosno odlukom o obrazovanju (član 55), da sekretar Skupštine, u saradnji sa predsjednikom Skupštine i gradonačelnikom, priprema prijedlog dnevnog reda i obezbjeđuje uslove za rad Skupštine (član 60. stav 1), da je Skupština dužna da razmotri prijedloge akata, odnosno izvještaje i informacije koje podnese gradonačelnik, i o njima se izjasni u rokovima utvrđenim Statutom i Poslovnikom (član 73. stav 2), da su sjednice Skupštine Grada i njenih radnih tijela javne, ako zakonom nije drugačije predviđeno (član 90. stav 1).

Po ocjeni Suda, nesporno je da je Skupština Grada Banjaluka, saglasno odredbama  člana 39. st. 1. i 2. tačka 26. Zakona o lokalnoj samoupravi, bila ovlašćena da Poslovnikom, čije su odredbe osporene, reguliše pitanja koja se tiču konstituisanja Skupštine Grada, organizacije i način rada Skupštine Grada, prava i dužnosti odbornika, kao i druga pitanja od značaja za rad Skupštine Grada. Međutim, po ocjeni Suda, Skupština Grada Banjaluka je, propisujući na način kao u članu 51. stav 1. i članu 99. stav 6. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka, prekoračila okvir svojih ovlašćenja, jer je radno tijelo Skupštine samo jedan od ovlašćenih predlagača za podnošenje prijedloga za donošenje akata iz nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave (član 84. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi). Dakle, saglasno odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, radno tijelo Skupštine je ovlašćeno samo da predloži koje akte i druga pitanja Skupština Grada treba razmatrati, ali nema ovlašćenje da odlučuje koji prijedlozi akata, odnosno koje tačke će biti na dnevnom redu sjednice Skupštine, jer o tome na početku svake sjednice odlučuje Skupština većinom glasova od ukupnog broja odbornika, osim kada je drugačije propisano zakonom.

S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da osporene odredbe člana 51. stav 1. i člana 99. stav 6. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, a posljedično i sa odredbom člana 108. stav 2. Ustava, prema kojoj propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.  

Po ocjeni Suda, osporene odredbe člana 31. tačka 5. i člana 87. stav 2. Poslovnika Skupštine  Grada Banjaluka nisu u nesaglasnosti sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi. Naime, iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi ovlašćenje Skupštine Grada Banjaluka da Poslovnikom uredi, između ostalog, način utvrđivanja dnevnog reda, kao i druga pitanja značajna za rad Skupštine. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da navedenim propisivanjem iz kojeg proizlazi da Kolegijum, u okviru svojih prava i dužnosti, predlaže predsjedniku Skupštine pitanja koja je potrebno uvrstiti u dnevni red, te da na osnovu sastavljenih materijala predsjednik Skupštine saziva sjednicu Kolegijuma, na kojoj predlažu pitanja koja će biti uvrštena u dnevni red sjednice Skupštine, kao i termin održavanja sjednice. Skupština Grada Banjaluka nije izašla iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja. Naime, Poslovnikom Skupštine Grada Banjaluka osnovan je Kolegijum Skupštine Grada kao skupštinsko tijelo koje doprinosi efikasnosti rada Skupštine Grada i kojeg čine predsjednik i potpredsjednik Skupštine, predsjednici klubova odbornika u skupštini, odbornik političke stranke koja nema osnovan klub odbornika, kao i  odbornik iz reda nacionalnih manjina  (član 30. stav 1. Poslovnika). U tom smislu osporenim propisivanjem je omogućeno ovom skupštinskom tijelu samo da priprema  dnevni red, odnosno formuliše sadržinu prijedloga dnevnog reda koja će biti razmatrana na sjednici Skupštine, ali se time ne utiče na ovlašćenja Skupštine Grada da donosi konačnu odluku o pitanjima koja će biti uvrštena u dnevni red sjednice, odnosno da odlučuje  o kojima pitanjima će raspravljati. Pri tome, Sud je imao u vidu da se stav predlagača i obrazloženje o povredi odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi temelji, prevashodno,  na primjeni osporenih odredaba člana 31. tačka 5. i člana 87. stav 2. Poslovnika Skupštine Grada Banjaluka, odnosno da predlagač smatra da je primjenom osporenih odredaba Poslovnika „nastala situacija da mnoga pitanja i odluke od značaja za Banjaluku i njene građane uopšte ne dođu u priliku da se o njima raspravlja i glasa na sjednicama skupštine“. U vezi sa ovim navodima Ustavni sud ukazuje da, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakonskih rješenja. 

Kako osporeni član 31. tačka 5. i člana 87. stav 2. predmetnog poslovnika nisu u suprotnosti sa zakonom, Sud je ocijenio da u konkretnom slučaju nije povrijeđeno ustavno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.

                                                                                                              PREDSJEDNIK

                                                                                                            USTAVNOG SUDA

                                                                                                           Mr Džerard Selman     

Broj: U-15/25   

24. septembar 2025. godine