Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. aprila 2025. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 3. i člana 4. stav 1. Pravilnika o kriterijumima za raspored državnih službenika u Ministarstvu privrede i preduzetništva, broj 18.02-110-959/23 od 3. avgusta 2023. godine, koji je donio ministar privrede i preduzetništva.
O b r a z l o ž e nj e
Goran Keleman iz Kneževa dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 3. i člana 4. stav 1. Pravilnika o kriterijumima za raspored državnih službenika u Ministarstvu privrede i preduzetništva broj 18.02-110-959/23 od 3. avgusta 2023. godine, koji je donio ministar privrede i preduzetništva. U inicijativi se navodi da je član 3. osporenog pravilnika u suprotnosti sa članom 91. stav 1. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16), kojim je propisano da se u slučaju donošenja novog pravilnika o unutrašnjoj organizaciji državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mjesta, pri čemu rukovodilac organa vodi računa na kojim poslovima su radili prije raspoređivanja. Davalac inicijative smatra da osporena odredba člana 3. ovog pravilnika nije u saglasnosti ni sa članom 4. Uredbe o kategorijama i zvanjima državnih službenika („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09, 131/10 i 8/11), kojim su propisane kategorije radnih mjesta u republičkim organima uprave. U odnosu na osporeni član 4. stav 1. predmetnog pravilnika, u inicijativi se iznosi stav da ovakvo propisivanje nije u saglasnosti sa čl. 25, 26. i 53. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima. Kako bi potkrijepio svoj stav, davalac inicijative citira ove zakonske odredbe i hipotetički razmatra situacije do kojih, po njegovom mišljenju, može doći prilikom primjene člana 4. stav 1. Pravilnika. U vezi s tim, osporeno propisivanje dovodi u vezu sa čl. 4. i 19. Uredbe o kriterijumima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mjesta u republičkim organima uprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 109/19), kojima su definisane vrste organizacionih jedinica u republičkim organima uprave i rukovođenje organizacionim jedinicama.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Ministarstvo privrede i preduzetništva iznosi se stav da je inicijativa neosnovana, da sadrži selektivno i proizvoljno tumačenje osporenih odredaba Pravilnika, te da se sadržaj inicijative, u suštini, odnosi na pitanje opravdanosti kriterijuma za raspored državnih službenika. Donosilac ovog pravilnika ukazuje na odredbu člana 91. stav 2. Zakona o državnim službenicima, prema kojem rukovodilac organa uprave ima ovlašćenje da propiše kriterijume za raspored državnih službenika u slučajevima ukidanja radnih mjesta ili smanjenja broja državnih službenika, zbog čega, po njegovom mišljenju, ova odredba ne obavezuje rukovodioca organa uprave da kod utvrđivanja navedenih kriterijuma ima u vidu vrstu poslova koje obavlja državni službenik. Nadalje, u odgovoru se navodi da je pravni osnov za donošenje predmetnog pravilnika član 91. stav 2. i član 113. Zakona o državnim službenicima, što davalac inicijative zanemaruje prilikom tumačenja osporenih odredaba ovog akta, već se pogrešno i neosnovano poziva na član 91. stav 1. ovog zakona, koji se ne odnosi na predmetni pravilnik i ne utiče na utvrđivanje propisanih kriterijuma. U pogledu osporenog člana 4. stav 1. Pravilnika, donosilac ovog akta ukazuje na to da ova odredba propisuje postupanje organa u slučaju ukidanja radnog mjesta državnog službenika koji je bio raspoređen na radno mjesto rukovodioca organizacione jedinice, bez obzira na to da li je postavljen od strane Vlade Republike Srpske ili je raspoređen od strane rukovodioca organa te ističe da se odredbe Pravilnika jednako primjenjuju na obje ove kategorije rukovodilaca organizacionih jedinica, slijedom čega član 4. stav 1. Pravilnika nije suprotan čl. 25. i 26. Zakona. U odnosu na navode o povredi člana 53. stav 1. tačka g), u odgovoru se navodi da je ovom zakonskom odredbom propisan jedan od slučajeva kada se razrješava državni službenik kojeg postavlja Vlada, nezavisno od njegovog budućeg radnopravnog statusa, te ista ne propisuje pravila za raspoređivanje državnih službenika koje je razriješila Vlada. Konačno, donosilac Pravilnika smatra da podnosilac inicijative nije u cijelosti sagledao član 4. ovog opšteg akta, ukazujući na to da je stavom 2. člana 4. uređeno postupanje organa kada se državni službenik čije je radno mjesto rukovodioca ukinuto ne može rasporediti u istoj organizacionoj jedinici, i to na način da će se u tom slučaju ovaj državni službenik rasporediti na odgovarajuće radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi u drugoj organizacionoj jedinici u Ministarstvu.
Pravilnik o kriterijumima za raspored državnih službenika u Ministarstvu privrede i preduzetništva broj 18.02-110-959/23 od 3. avgusta 2023. godine donio je ministar privrede i preduzetništva na osnovu člana 76. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22 i 132/22), člana 91. stav 2. i člana 113. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16). Osporenim članom 3. ovog pravilnika propisano je da:
(1) U slučaju da je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu privrede i preduzetništva radno mjesto državnog službenika ukinuto ili se broj državnih službenika smanjio, raspoređivanje državnih službenika vrši se na osnovu konačne ocjene rada državnog službenika koju je dobio prilikom posljednja dva ocjenjivanja, prema sljedećim kriterijumima:
1) kvalitet rada,
2) efikasnost u radu,
3) samostalnost u radu,
4) stvaralačka sposobnost i inicijativa,
5) vještina komunikacije,
6) spremnost prilagođavanja promjenama,
7) ostale sposobnosti koje zahtijeva radno mjesto,
8) prosječna ocjena rada državnog službenika u pogledu postignutih rezultata rada pri
izvršavanju poslova radnog mjesta i postavljenih radnih ciljeva.
(2) prednost pri raspoređivanju državnih službenika ima onaj državni službenik koji ostvari najveći broj bodova, koji se dobije sabiranjem ocjena po kriterijumima ocjenjivanja iz stava 1. ovog člana.
(3) U slučaju da dva ili više državnih službenika imaju isti broj bodova, prednost pri raspoređivanju ima onaj državni službenik koji ima veći broj bodova po kriterijumu iz stava 1. tačka 1) ovog člana.
(4) Ukoliko se po kriterijumu iz stava 3. ovog člana ne može izvršiti raspoređivanje državnih službenika, isto se vrši po kriterijumu iz stava 1. tačka 2) ovog člana, pa sve do kriterijuma iz stava 1. tačka 8) ovog člana. Članom 4. stav 1. ovog pravilnika propisano je da ako je državni službenik bio raspoređen na radno mjesto rukovodioca organizacione jedinice koje je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu privrede i preduzetništva ukinuto, državni službenik raspoređuje se na drugo odgovarajuće radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi u istoj organizacionoj jedinici.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba predmetnog zakona, Sud je imao u vidu da je tačkom 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa. Pored toga, prema članu 97. Ustava, poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave (stav 1), ministarstva i drugi republički organi uprave sprovode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju poslove utvrđene zakonom (stav 2), ministarstva i drugi republički organi uprave su samostalni u vršenju Ustavom i zakonom određenih nadležnosti (stav 3).
Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, donesen je Zakon o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 i 90/23), koji je označen kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika, a kojim je, između ostalog, propisano: da je republička uprava dio izvršne vlasti Republike Srpske, koja vrši poslove uprave u okviru prava i dužnosti Republike Srpske, te da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave (član 2), da se organi uprave formiraju zakonom i da se djelokrug organa uprave određuje zakonom (član 3), da poslove uprave obavljaju, pored ostalih, ministarstva, te da se ministarstva osnivaju za jednu ili više povezanih upravnih oblasti, zavisno od vrste, značaja i obima poslova i potrebe obezbjeđenja strategije razvoja Republike (član 12. st. 1. i 2), da organi uprave donose, između ostalog, pravilnike, te da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 63. st. 1. i 2), da organi uprave mogu donositi propise iz člana 63. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (član 64. stav 1), da akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta donosi rukovodilac organa uprave, uz saglasnost Vlade (član 75. stav 2), da ministarstvom rukovodi ministar i da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise iz člana 63. stav 1. ovog zakona i rješenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, odlučuje o pravima i dužnostima zaposlenih u ministarstvu i odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva (član 76. st. 1. i 2).
Pored navedenog, Sud je, u konkretnom slučaju, imao u vidu i relevantne odredbe Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16), kojim je uređen radnopravni status državnih službenika u republičkim organima uprave Republike Srpske, prava i dužnosti, radna mjesta državnih službenika, zapošljavanje i popunjavanje upražnjenih radnih mjesta, ocjenjivanje i napredovanje, stručno osposobljavanje i usavršavanje, prestanak radnog odnosa, zaštita prava iz radnog odnosa i druga pitanja od značaja za rad državnih službenika. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano: da je državni službenik lice sa visokom stručnom spremom koje je zaposleno u organu republičke uprave i obavlja poslove osnovne djelatnosti organa republičke uprave, te da je, izuzetno, državni službenik i lice sa završenom višom i srednjom stručnom spremom u skladu sa Uredbom iz člana 27. stav 2. ovog zakona (član 2), da su radna mjesta državnih službenika rukovodeća radna mjesta za čije je postavljenje i razrješenje nadležna Vlada i radna mjesta državnih službenika za koje je nadležan rukovodilac organa u skladu sa ovim zakonom (član 25), da rukovodeće državne službenike (pomoćnik ministra, sekretar ministarstva, rukovodilac republičke uprave, republičke upravne organizacije, njihovi zamjenici i pomoćnici, glavni republički inspektor, sekretar u Agenciji za državnu upravu) postavlja Vlada na osnovu javnog konkursa (član 26. stav 1), da poslije sprovedenog javnog konkursa i nakon što Agencija za državnu upravu potvrdi da je javni konkurs sproveden u skladu sa zakonom, Vlada postavlja državne službenike iz stava 1. člana 26. na period od pet godina sa mogućnošću obnove mandata, po proceduri iz stava 1. ovog člana (član 26. stav 2), da se organizacija i sistematizacija radnih mjesta u republičkom organu uprave uređuje aktom koji donosi rukovodilac organa (član 28. stav 1), da na akte iz člana 28. stav 1. saglasnost daje Vlada (član 28. stav 2), da su radna mjesta državnih službenika u republičkim organima uprave, pored ostalog, rukovodilac unutrašnje organizacione jedinice (član 27. stav 1. tačka đ), da Vlada uredbom propisuje kategorije državnih službenika i njihova zvanja i kriterijume za analitičku procjenu radnih mjesta (član 27. stav 2), da se pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u republičkom organu uprave, u skladu sa uredbom Vlade iz člana 27. stav 2. ovog zakona, utvrđuju, između ostalog, osnovne i unutrašnje organizacione jedinice, radna mjesta, potreban broj državnih službenika i namještenika na svakom radnom mjestu i opšti i posebni uslovi za radno mjesto državnog službenika i namještenika (član 28. stav 3), da se državni službenik kojeg postavlja Vlada razrješava, između ostalog, i ako se ukine radno mjesto državnog službenika na koje je postavljen (član 53. stav 1. tačka g). Sud je posebno imao u vidu sljedeće odredbe iz glave „X“ ovog zakona koja nosi naziv „Prava i dužnosti državnih službenika pri promjeni u organizaciji organa uprave“ kojima je određeno: da promjena u organizaciji republičkog organa uprave može uslijediti u slučaju ukidanja republičkog organa uprave ili njegovog razdvajanja ili spajanja sa drugim republičkim organom uprave, promjene nadležnosti i promjene u njegovoj unutrašnjoj organizaciji (član 87), da će u slučaju da republički organ uprave preuzima poslove ili dio poslova iz nadležnosti ukinutog organa uprave preuzeti i državne službenike koji su radili na preuzetim poslovima, rješenjem koje donosi rukovodilac republičkog organa uprave koji preuzima djelokrug poslova republičkog organa uprave koji se ukida (član 89. stav 1), da poslije donošenja novog akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, državni službenici ukinutog republičkog organa uprave nastavljaju da rade na poslovima na kojima su radili do ukidanja organa, a pravo platu ostvaruju prema dotadašnjim rješenjima (član 89. stav 2), da se poslije donošenja novog pravilnika državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mjesta, pri čemu rukovodilac organa vodi računa na kojim poslovima su radili državni službenici prije raspoređivanja (član 89. stav 3), da u slučaju razdvajanja ili spajanja dva ili više republičkih organa uprave u novi republički organ uprave svi državni službenici imaju status neraspoređenih do donošenja novog pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta (član 90. stav1), da rješenja o statusu neraspoređenih državnih službenika donosi rukovodilac novog republičkog organa uprave, a za postavljena lica Vlada, o čemu se obavještava Agencija (član 90. stav 2), da se poslije donošenja novog pravilnika državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mjesta, pri čemu rukovodilac vodi računa na kojim poslovima su radili državni službenici prije raspoređivanja (član 90. stav 3), da se u slučaju donošenja novog pravilnika o unutrašnjoj organizaciji državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mjesta, pri čemu rukovodilac organa vodi računa na kojim su poslovima radili prije raspoređivanja (član 91. stav 1), da ako se opštim aktom o sistematizaciji radnih mjesta radno mjesto državnog službenika ukine ili broj državnih službenika smanji, rukovodilac organa raspoređuje državnog službenika na odgovarajuće radno mjesto u skladu sa pravilnikom o kriterijumima za raspored državnih službenika, koji donose republički organi uprave (član 91. stav 2), da, ako ne postoji odgovarajuće radno mjesto, državni službenik može biti premješten na radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi u drugi republički organ uprave, a ako takvo radno mjesto ne postoji ili se državni službenik ne može rasporediti, postaje neraspoređen (član 91. stav 3).
Sud je konstatovao da je na osnovu odredbe iz stava 2. člana 91. važećeg Zakona o državnim službenicima ministar privrede i preduzetništva bio ovlašćen, tj. nadležan da donese osporeni pravilnik, kojim je propisao kriterijume za raspored državnih službenika u ovom ministarstvu u slučaju da je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Ministarstvu privrede i preduzetništva radno mjesto državnog službenika ukinuto ili se broj državnih službenika smanjio.
S obzirom na to da se nijednom odredbom osporenog Pravilnika o kriterijumima za raspored državnih službenika u Ministarstvu privrede i preduzetništva, pa tako ni odredbom iz osporenog člana 3, izričito i nedvosmisleno ne nulifikuje, ne „suspenduje“ važenje i ne isključuje primjena odredbe iz stava 1. člana 91. Zakona o državnim službenicima, prema kojoj se u slučaju donošenja novog pravilnika o unutrašnjoj organizaciji, državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mjesta, pri čemu rukovodilac organa vodi računa na kojim su poslovima radili prije raspoređivanja, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje iz člana 3. predmetnog pravilnika nije u suprotnosti sa Zakonom o državnim službenicima, kako to smatra davalac inicijative. O suprotnosti sa odredbom iz stava 1. člana 91. Zakona o državnim službenicima moglo bi se govoriti tek u slučaju izričitog i nedvosmislenog nulifikovanja tj. „suspendovanja“ važenja ove odredbe odredbama osporenog pravilnika i izričitog i nedvosmislenog isključivanja njene primjene na slučajeve propisane odredbom stava 2. člana 91. Zakona o državnim službenicima, s obzirom na podređenost podzakonskog opšteg akta zakonu, koja isključuje mogućnost nulifikacije, tj. suspendovanja zakonskih odredbi i normi normama i odredbama podzakonskih opštih akata. Sud je ocijenio da je, supstancijalno neispravan, stav koji je donosilac izrazio u svom odgovoru, prema kome je ovlašćenje iz stava 2. člana 91. Zakona o državnim službenicima „ovlašćenje pune diskrecije“ i da zbog toga odredba iz stava 1. istog člana ne obavezuje donosioca osporenog pravilnika, bez značaja za odlučivanje u ovom normativnom ustavnopravnom sporu, jer se on odnosi na primjenu, tačnije na tumačenje zakonskih odredaba prilikom njihove primjene, a ne na normativnu usklađenost podzakonskih opštih akata sa zakonom, koja se vrši samo na osnovu tekstova zakona i podzakonskog akta u pitanju, kako to proizlazi iz odredbe člana 115. Ustava Republike Srpske.
U tom smislu je osporeni pravilnik, dakle, sprovedbeni podzakonski akt, kojim je njegov donosilac, na osnovu zakonskih ovlašćenja, a sa ciljem primjene relevantnih zakonskih normi i vodeći računa o djelokrugu poslova iz nadležnosti ovog ministarstva, uredio mjerila na osnovu kojih se vrši raspoređivanje državnih službenika u propisanoj pravnoj situaciji.
Prilikom ocjene ustavnosti i zakonitosti člana 4. stav 1. osporenog pravilnika, Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem nije došlo do povrede čl. 25, 26. i 53. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima, kako se to navodi u inicijativi. Sud je konstatovao da tumačenje značenja riječi/termina „ista organizaciona jedinica“ u osporenoj odredbi pripada polju tumačenja u primjeni osporene odredbe, a ne polju njene normativne usklađenosti sa navedenim odredbama Zakona o državnim službenicima, s obzirom na to da navedena sintagma može imati uže i šire značenje i može označavati kako osnovne, tako i posebne, kao i unutrašnje organizacione jedinice u ministarstvu. Nadalje, sa ciljem cjelovitog sagledavanja značenja, metodom sistematskog tumačenja ove odredbe Pravilnika, Sud je imao u vidu i stav 2. člana 4. ovog pravilnika, kojim je propisano da ako u organizacionoj jedinici nema odgovarajućeg radnog mjesta na koje se može rasporediti državni službenik u slučaju iz stava 1. ovog člana, državni službenik se raspoređuje na odgovarajuće radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi u drugoj organizacionoj jedinici. Dakle, kada se osporeni stav 1. člana 4. dovede u vezu sa stavom 2. ovog člana predmetnog pravilnika, koji su po svom sadržaju povezani, proizlazi da nisu osnovani navodi davaoca inicijative o povredi čl. 25. i 26. Zakona o državnim službenicima, kojima su definisana rukovodeća radna mjesta državnih službenika. Pored toga, propisivanje iz člana 4. stav 1. Pravilnika, po mišljenju ovog suda, ne može se dovesti u sistematsku vezu i podvesti pod opštiju odredbu člana 53. stav 1. tačka g) ovog zakona, jer se ova zakonska odredba odnosi samo na slučajeve kada se razrješava državni službenik kojeg postavlja Vlada, te ne uređuje pravila za dalje raspoređivanje državnog službenika nakon razrješenja od strane Vlade. Navodi inicijative o povredi navedenih zakonskih odredaba sadrže, prevashodno, razmatranja davaoca inicijative o primjeni osporenog člana 4. stav 1. Pravilnika, odnosno situacijama do kojih potencijalno može doći u praksi kada se ispune uslovi propisani ovom normom, a prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje primjenu opštih akata.
Pored toga, prema ovoj odredbi Ustava, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom, tako da ovaj sud nije nadležan da ocjenjuje osporene odredbe predmetnog pravilnika u odnosu na čl. 4. i 19. Uredbe o kategorijama i zvanjima državnih službenika („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09, 131/10 i 8/11), jer se radi o podzakonskom opštem aktu.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o organima uprave Republike Srpske, o ustavnosti osporenih odredaba Pravilnika odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-41/24
30. april 2025. godine