Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. člana 57. tačka a) i člana 61. stav 1. tač. b) i g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. aprila 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o utvrđivanju sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 9/22).
Obustavlja se postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/22, 20/22 i 20/24).
O b r a z l o ž e nj e
Dario Lj. Sandić, advokat iz Banjaluke, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o utvrđivanju sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 9/22) (u daljem tekstu: Odluka) koju je donijela Skupština Grada Banjaluka i Pravilnika o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 14/22) (u daljem tekstu: Pravilnik) koji je donio gradonačelnik Grada Banjaluka. Davalac inicijative osporava ustavnost i zakonitost navedene Odluke i Pravilnika u odnosu na član 5. al. 1. i 3, čl. 10, 36. st. 1. i 3, član 38. stav 1, čl. 51, 53. i član 68. tačku 12. Ustava Republike Srpske, kao i u odnosu na član 3. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 79/15, 63/20 i 64/22). Navodi da je predškolsko vaspitanje i obrazovanje djelatnost od opšteg interesa, odnosno djelatnost čije obavljanje mora da obezbijedi nosilac vlasti, odnosno lokalna samouprava, entitet ili država uz obavezu obezbjeđivanja jednakih uslova i prilika u ostvarivanju prava djece na vaspitanje i obrazovanje bez diskriminacije u odnosu na pol, sposobnost, socijalnoekonomski status i dr. U inicijativi se dalje navodi da Grad Banjaluka nije mogao obezbijediti dovoljan broj mjesta za djecu u javnim predškolskim ustanovama, zbog čega je osporenim aktima izvršeno sufinansiranje dijela troškova usluge boravka djece koja idu u privatne predškolske ustanove na teritoriji grada Banjaluka. Po mišljenju davaoca inicijative, grad je bio u obavezi da sufinansira boravak djece u privatnim predškolskim ustanovama na način da cijena koštanja boravka djece u privatnim predškolskim ustanovama bude ista kao i cijena u javnim predškolskim ustanovama, a shodno odredbama člana 3. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju. U suštini inicijativa se temelji na osporavanju Odluke i Pravilnika, jer istim aktima, po mišljenju davaoca inicijative, Grad Banjaluka je onemogućio građane da na području grada plaćaju istu cijenu za usluge boravka djece u predškolskim ustanovama. Ovakvim postupanjem Grad Banjaluka čini diskriminaciju po osnovu imovnog stanja, jer djeca koja nemaju mjesta u javnim predškolskim ustanovama ostaju uskraćena za predškolsko obrazovanje i vaspitanje ako im roditelji nisu u mogućnosti da plaćaju veću cijenu za boravak u privatnim predškolskim ustanovama. Na kraju, predlaže da Sud utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava Republike Srpske i odredbama Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju.
Skupština Grada Banjaluka, kao donosilac osporene odluke, Sudu je dostavila izjašnjenje Odjeljenja za društvene djelatnosti Gradske uprave grada Banjaluka u kojem se citiraju odredbe čl. 5, 10, 36. i 53. Ustava Republike Srpske, odredbe čl. 17. i 25. Zakona o lokalnoj samoupravi i čl. 3, 12. i 13. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju. U odgovoru se navodi da je grad, iako ne postoji zakonska obaveza, utemeljio pravo na sufinansiranje troškova boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka. Dalje se navodi da osporenim aktima Grad Banjaluka obezbjeđuje roditeljima finansijsku podršku kako bi iznos koji plaćaju privatnoj predškolskoj ustanovi za boravak djeteta bio manji, pa sve do potpunog izjednačenja sa cijenom u JU „Centar za predškolsko vaspitanje i obrazovanje“ Banjaluka. Pored toga, ukazuje se da je posljednjom izmjenom Pravilnika, cijena koju plaća roditelj za boravak drugog i narednog djeteta u privatnoj predškolskoj ustanovi izjednačena sa cijenom koju roditelj plaća za boravak u JU „Centar za predškolsko vaspitanje i obrazovanje“ Banjaluka. Osporavaju navode davaoca inicijative, kao paušalne, da se osporenim aktima krše odredbe čl. 5. i 10. Ustava Republike Srpske jer se donosilac akata kretao u okviru svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja. Takođe ističu da Zakon o predškolskom vaspitanju i obrazovanju ne predviđa ekvivalentne cijene u javnim i privatnim predškolskim ustanovama, zbog čega nije jasan zaključak davaoca inicijative da je grad bio dužan da sufinansira boravak djece u privatnim predškolskim ustanovama na način da cijena koštanja boravka bude ista kao u javnim ustanovama. U odgovoru se dalje navodi da je pozivanje na odredbe čl. 38. i 51. Ustava Republike Srpske irelevantno jer se iste ne mogu dovesti u vezu sa predmetnom pravnom stvari. Shodno navedenom, predlažu da se inicijativa ne prihvati, jer donošenjem osporenih akata Grad Banjaluka prioritetno djeluje na zaštiti i pomoći porodici, kao osnovnoj ćeliji društva.
Gradonačelnik Grada Banjaluka nije dostavio odgovor na inicijativu.
Odluku o utvrđivanju sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 9/22) donijela je Skupština grada Banjaluka na osnovu čl. 25 i 82. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21) i čl. 25. i 82. Statuta Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/18 i 9/19). Tačkom I ove odluke utvrđuje se sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka koja posjeduje Rješenje nadležnog ministarstva o odobrenju za rad predškolske ustanove i koja je upisana u Registar predškolskih ustanova koji vodi nadležno ministarstvo. Tačkom II je propisano da sredstva za sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi iz tačke I ove odluke se uplaćuju roditelju, staratelju, usvojiocu ili hranitelju i ista se obezbjeđuju u budžetu grada Banjaluka u okviru potrošačke jedinice Odjeljenja za društvene djelatnosti - sredstva za obrazovanje, zdravstvo, omladinu i sport, broj potrošačke jedinice – 2002282. Tačkom III određeno je da pravo na sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi iz tačke I ove odluke mogu da ostvare roditelj, staratelj, usvojilac ili hranitelj pod uslovom da: imaju prebivalište na teritoriji grada Banja Luka, najmanje dvije godine prije podnošenja zahtjeva, da imaju potvrdu JU „Centar za predškolsko vaspitanje i obrazovanje“ Banjaluka, da zbog nedovoljnih kapaciteta dijete ne može da se upiše u pripadajući vrtić po mjestu stanovanja i da je dijete upisano u privatnu predškolsku ustanovu. Dalje, tačkom IV određeno je da cijena umanjena za iznos sredstava za sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi ne može biti manja od cijene koju roditelji plaćaju za uslugu boravka djeteta u JU „Centar za predškolsko vaspitanje i obrazovanje“ Banjaluka, dok je tačkom V propisano da će se postupak realizacije aktivnosti za sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi iz tačke I ove odluke definisati pravilnikom o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banja Luka. Tačkom VI određeno je da se za realizaciju ove odluke zadužuje Odjeljenje za društvene djelatnosti i Odjeljenje za finansije Gradske uprave grada Banjaluka, dok je tačkom VII propisano da odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Grada Banjaluka“.
Osporenim Pravilnikom o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/22, 20/22 i 20/24), koji je donio gradonačelnik Grada Banjaluka na osnovu čl. 25, 59. i 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21), čl. 25, 67 i 83. Statuta Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/18 i 9/19) i Odluke o utvrđivanju sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“, broj 9/22) utvrđuje se iznos sredstava, uslovi, kriterijumi i postupak za ostvarivanje prava na sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji Grada Banjaluka koja posjeduje Rješenje nadležnog ministarstva o odobrenju za rad predškolske ustanove i koja je upisana u Registar predškolskih ustanova koji vodi nadležno ministarstvo.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih akata, Sud je imao u vidu da je članom 102. stav 1. tač. 5, 6. i 8. Ustava Republike Srpske utvrđeno da se opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, stara o zadovoljavanju potreba građana između ostalog u obrazovanju, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine i obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Odredbama Ustava u odnosu na koje davalac inicijative traži ocjenu ustavnosti osporenih akata utvrđeno je: da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i socijalnoj pravdi (član 5. al. 1. i 3), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima, dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da porodica, majka i dijete imaju posebnu zaštitu i da je pravo čovjeka da slobodno odlučuje o rađanju djece (član 36. st. 1. i 3), da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima (član 38. stav 1), da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51), da Republika obezbjeđuje zaštitu potrošača (član 53) i da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, brigu o djeci i omladini (član 68. koji je zamijenjen Amandmanom XXXII tačka 12).
Pored navedenih ustavnih odredaba, Sud je prilikom razmatranja osporene odluke imao u vidu Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) kojim je uređen sistem lokalne samouprave, jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja, poslovi koje obavljaju, organi jedinica lokalne samouprave, međusobni odnosi skupštine jedinice lokalne samouprave i gradonačelnika, akti i javnost rada organa jedinica lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave. Odredbama ovog zakona koje su relevantne u konkretnom slučaju propisano je: da jedinica lokalne samouprave u oblasti društvene brige o djeci i omladini ima, između ostalog, nadležnosti da obezbjeđuje uslove za boravak djece u predškolskoj ustanovi, predškolsko vaspitanje i obrazovanje, preventivnu zdravstvenu zaštitu djece predškolskog uzrasta, boravak djece u predškolskim ustanovama u skladu sa zakonom, odmor i rekreaciju djece do 15 godina u dječjim odmaralištima, regresiranje troškova boravka djece u predškolskim ustanovama, odmor i rekreaciju djece (član 25. stav 1), da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, te, u smislu ovog zakona, pored ostalog ima i nadležnost da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje (član 39. stav 1. i stav 2. tačka 2), da je gradonačelnik izvršni organ vlasti jedinice lokalne samouprave (član 54. stav 1), da je u nadležnosti gradonačelnika, između ostalog, da sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine (član 59. stav 1. tačka 5), da skupština jedinice lokalne samouprave donosi statut, poslovnik, odluke, rješenja, zaključke, preporuke, rezolucije, strategije, planove i programe, a da gradonačelnik donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. st. 2. i 3).
Sud je imao u vidu da je Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 79/15, 63/20 i 64/22) uređeno predškolsko vaspitanje i obrazovanje djece od šest mjeseci do polaska u osnovnu školu, a koji se ostvaruje kroz program predškolskog vaspitanja i obrazovanja (član 1), da je predškolsko vaspitanje i obrazovanje sastavni dio jedinstvenog sistema vaspitanja i obrazovanja u Republici Srpskoj (u daljem tekstu: Republika), koji predstavlja osnov cjeloživotnog učenja i cjelovitog razvoja djeteta (član 2. stav 1), da je predškolsko vaspitanje i obrazovanje djelatnost od opšteg interesa koja obuhvata vaspitanje i obrazovanje djece predškolskog uzrasta, da se program predškolskog vaspitanja i obrazovanja obavlja u predškolskim ustanovama, osnovnim školama, školama za djecu sa smetnjama u razvoju i centrima za socijalni rad u nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave u kojima ne postoje predškolske ustanove, te ustanovama socijalne zaštite u kojima su smještena djeca bez roditeljskog staranja, da se u okviru djelatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja obezbjeđuju jednaki uslovi i prilike u ostvarivanju prava djece na vaspitanje i obrazovanje za dobrobit njihovog fizičkog i mentalnog zdravlja i sigurnosti bez obzira na pol, sposobnosti, socijalno-ekonomski status i stil života porodice, kulturno, etničko, nacionalno i vjersko nasljeđe, kao i za ostvarivanje programa, zavisno od potreba i interesa djece predškolskog uzrasta, da predškolska ustanova, pored osnovne djelatnosti propisane stavom 1. ovog člana, ostvaruje i ostale djelatnosti kojima se obezbjeđuje ishrana, pripremanje i distribucija hrane, njega, preventivno-zdravstvena i socijalna zaštita, kao i druge djelatnosti u funkciji vaspitanja i obrazovanja, pod uslovom da se ne ometa obavljanje osnovne djelatnosti, da se predškolsko vaspitanje i obrazovanje odvija u skladu sa ovim zakonom i ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 3), da predškolska ustanova može biti osnovana kao javna ili privatna ustanova (član 12. stav 1).
Na osnovu navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Sud je, prije svega, ocijenio da je Skupština Grada Banjaluka bila ovlašćena da donese Odluku o utvrđivanju sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka, a shodno odredbi člana 25. stav 1. i člana 39. stav 2. tačka 2), Zakona o lokalnoj samoupravi.
Razmatrajući osporenu odluku, u okviru navoda davaoca inicijative, Sud je ocijenio da ista ne dovodi u pitanje povredu ustavnih garancija iz člana 10. Ustava, jer svi subjekti koji ispunjavaju uslove propisane Odlukom imaju pravo na sufinansiranje troškova usluge boravka djece u privatnim predškolskim ustanovama. Dakle, osporeno propisivanje jednako se odnosi na sve subjekte koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji prilikom realizacije osporene odluke. U vezi sa navedenim, Sud smatra da ustavno načelo ravnopravnosti ne podrazumijeva jednakost u apsolutnom smislu, već garantuje jednak tretman subjekata koji se nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama prilikom realizacije određenih prava i obaveza. Odlučivanje o visini sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnim predškolskim ustanovama je u domenu cjelishodne procjene donosioca odluke pa stoga, shodno odredbi člana 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog Suda da ocjenjuje da li su propisani iznosi sufinansiranja troškova usluge boravka djece u privatnim predškolskim ustanovama pravilno odmjereni.
Uzimajući u obzir izloženo, Sud je utvrdio da sufinansiranjem troškova usluge boravka djece u privatnim predškolskim ustanovama donosilac odluke nije postupio suprotno ni članu 5. al. 1. i 3. Ustava Republike Srpske, kako to navodi davalac inicijative.
Sud nije razmatrao paušalne navode inicijative o povredi člana 36. st. 1. i 3, člana 38. stav 1, čl. 51, 53. i 68. tačka 12. Ustava, cijeneći da se garancije iz ovih ustavnih normi ne mogu dovesti u vezu sa sadržajem predmetne odluke.
Takođe, Sud je utvrdio da se osporeno propisivanje ne može dovesti ni u vezu sa sadržajem odredbe člana 3. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju, kojim se uređuje osnovna djelatnost, mjesto obavljanja programa predškolskog vaspitanja i obrazovanja, obezbjeđivanje jednakih uslova i prilika u ostvarivanju prava djece na vaspitanje i obrazovanje, kao i ostvarivanje ostalih djelatnosti u skladu sa zakonom, zbog čega su navodi inicijative o nesaglasnosti Odluke sa pomenutom odredbom Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju neosnovani.
Na osnovu navedenog, Sud je ocijenio da u konkretnom slučaju nije povrijeđeno načelo ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava Republike Srpske.
U postupku razmatranja Pravilnika o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/22, 20/22 i 20/24), Sud je utvrdio da je u toku postupka pred ovim sudom stupio na snagu Pravilnik o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 30/24), kojim je u članu 11. određeno da stupanjem na snagu ovog pravilnika prestaje da važi Pravilnik o sufinansiranju troškova usluge boravka djece u privatnoj predškolskoj ustanovi na teritoriji grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/22, 20/22 i 20/24).
Imajući u vidu da je u toku trajanja ovog postupka osporeni pravilnik prestao da važi, Sud je na osnovu člana 57. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) obustavio postupak, cijeneći da nije potrebno donijeti odluku zbog toga što nisu otklonjene posljedice neustavnosti, odnosno nezakonitosti.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-43/24
30. april 2025. godine